Zal de covid-19 crisis het einde van de neoliberale globalisering inluiden?

Zet er geen geld op in, schrijven Jan Orbie en Ferdi De Ville. De dood van de neoliberale globalisering is al vaak aangekondigd tijdens eerdere crisissen de voorbije decennia. Telkens is het neoliberalisme ongedeerd uit die crisissen gekomen, en vaak zelfs nog versterkt. Ook vandaag moeten we al het gespeculeer over reshoring en kortere waardenketens niet als bewijs zien van het einde van neoliberale globalisering. Terwijl dit model wel (opnieuw) wordt uitgedaagd, mogen we zijn veerkracht niet onderschatten. Een tweede ontnuchterende bedenking van de auteurs is dat het alternatief niet noodzakelijk progressief en emancipatorisch hoeft te zijn, zoals voorstanders van deglobalisering hopen. Om hun argument te illustreren, bespreken de auteurs actuele evoluties in het domein dat ze het beste kennen: het handelsbeleid van de Europese Unie.

De noodzaak van academische distancing

Crisissen doen mensen dromen van hun grootste fantasieën en vrezen voor hun ergste nachtmerries. Dat hebben we ook de voorbije weken kunnen zien sinds de uitbraak van de covid-19 crisis. We hebben het dan niet over de angst om de ziekte te krijgen, of hun hoop om eindelijk al die onaangeroerde romans in de boekenkast te lezen. We bedoelen dat mensen een crisis neigen te zien en voor te stellen als een historisch keerpunt dat zal uitmonden in een geweldig betere of onvoorstelbaar slechtere toekomst.

Sinds de start van de coronacrisis hebben veel waarnemers het ‘einde van de neoliberale globalisering’ aangekondigd. Sommigen betreuren dit overlijden, anderen juichen het toe. Maar allen geloven dat dit overlijdensbericht gerechtvaardigd is, omdat beleidsmakers in vele landen de voorbije weken ongeziene maatregelen hebben genomen op vlak van het sluiten van grenzen, onder meer door de uitvoer van kritische medische goederen te verbieden. Vele politici hebben ook aangegeven dat we na deze crisis niet terug kunnen naar de globalisering van voorheen. Deze covid-19 uitbraak heeft inderdaad de kwetsbaarheid van ons huidige economisch model aangetoond, dat zo afhankelijk is van complexe mondiale waardenketens en ‘just in time’ leveringen. Volgens enkele waarnemers moeten we het vervangen door een model van ‘just in case’, dat ons te allen tijde in staat stelt het hoofd te bieden aan onverwachte crises.

Sommigen hopen daarom dat de coronacrisis zal helpen om de neoliberale globalisering te vervangen door een meer progressief alternatief. Dat alternatief moet democratie, duurzaamheid, gelijkheid en welzijn voorrang geven op de ongebreidelde drang naar meer efficiëntie, groei en handel. Dat alternatieve model wordt soms ‘deglobalisering’ genoemd. Tegelijkertijd ligt er een ander, veel minder progressief, alternatief op de loer, dat we hier ‘securitisering’ noemen. 

Is radicale verandering waarschijnlijk, en in welke richting dan? Als sociaal wetenschappers moeten we erkennen dat we vrij beroerd zijn in de toekomst te voorspellen, zeker op voorhand. Net als virologen elke dag bijleren over het virus, kunnen ook wij enkel met voortschrijdend inzicht proberen in te schatten in welke richting de politieke en maatschappelijke reactie op de crisis uitgaat. Maar dat wil niet zeggen dat we ons niet moeten roeren in deze belangrijke tijden.

Wat we wel weten op basis van onze theorieën is dat crisissen geen ‘objectieve’ fenomenen zijn die op een mechanische wijze verandering veroorzaken. De vraag of en hoe een crisis radicale bijsturing van de politieke en maatschappelijke organisatie teweegbrengt, hangt van drie factoren af: de interpretatie van de crisis, de geloofwaardigheid van alternatieve paradigma’s, en de kracht van coalities die zulke alternatieven uitdragen.

Deze inzichten over paradigmaverandering, en lessen over de impact van eerdere crisissen, laten ons toe om de uitzonderlijke maatregelen en ronkende verklaringen van de voorbije weken vanuit een zekere ‘academische distancing’ te bekijken. Dat leidt tot twee nuchtere vaststellingen: het doodvonnis van neoliberale globalisering is voorbarig, en het alternatief zou wel eens veel minder romantisch kunnen zijn dan deglobaliseringsaanhangers verhopen.

Figuur 1: Drie paradigma's en condities van paradigmaverandering (eigen ontwerp van auteurs)

Om deze argumenten te illustreren verwijzen we vooral naar trends in ons kernexpertisedomein, Europees handelsbeleid. Dit vormt een interessante casestudie, niet alleen omdat dit domein al lang een centrale plaats inneemt binnen de Europese constructie, maar ook omdat het vandaag vaak gezien wordt als een van de domeinen waarop de coronacrisis een grote impact zal hebben.

De flexibele veerkracht van neoliberalisme

Het einde van de neoliberale globalisering werd de voorbije decennia aangekondigd tijdens verschillende crisissen, zoals de Aziatische en mondiale financiële crisis van 1997-1999 of de financiële en eurocrisis die begon in 2008. Maar het neoliberalisme is telkens weer sterker uit deze periodes gekomen. In het Europees handelsbeleid volgden op de financiële en eurocrisis bijvoorbeeld ongekend ambitieuze handelsakkoorden en onderhandelingen met grote economische spelers zoals Canada, Japan en de Verenigde Staten. Meer vrijhandel was een belangrijk ingrediënt in de zogezegde oplossing voor de eurocrisis.

Neoliberalisme heeft deze crisissen overleefd omdat de drie eerdergenoemde condities voor paradigmaverandering niet vervuld waren. Maar de neoliberale ideologie heeft ook telkens weer bewezen succesvol te zijn in het onderdrukken van contestatie en verandering door het toepassen van twee tactieken. Enerzijds worden beperkte of cosmetische toegevingen gedaan, zoals het instellen van tijdelijke handelsrestricties of vrijwaringsmaatregelen. Anderzijds worden bepaalde concepten van tegenstanders overgenomen en aangepast. Daarbij geraken ideeën zoals duurzaamheid, rechtvaardigheid of inclusie uitgehold, zodat hun radicaal potentieel verdwijnt en er in de praktijk weinig verandering volgt.

Zal het deze keer anders lopen? We zien weinig reden om daar optimistisch over te zijn. Neoliberalisme zou ook nu weer best lenig en weerbarstig kunnen blijken te zijn. Tot nu toe stemt de reactie van handelsbeleidsmakers voornamelijk overeen met het gangbare sterke geloof in de merites van vrijhandel. Ogenschijnlijk protectionistische maatregelen die zijn genomen en aangekondigd, worden expliciet als ‘uitzonderlijk’ en ‘tijdelijk’ bestempeld.

Nationale exportverboden van medische goederen door lidstaten als Duitsland werden snel vervangen door een exportvergunningssysteem op EU-niveau, en de Commissie heeft onlangs aangekondigd dat de reikwijdte hiervan zal worden ingeperkt tegen eind april. Europees handelscommissaris Phil Hogan heeft telkenmale benadrukt dat deze noodmatregelen ‘gericht, proportioneel, transparant en tijdelijk’ moeten zijn.

Zij die geloven in een omwenteling verwijzen vaak naar quotes van de Franse Minister van Financiën Bruno Le Maire waarin hij pleit voor meer ‘legitiem protectionisme’ en ‘Europese economische soevereiniteit’. Maar we moeten die uitspraken met een korrel zout nemen. Ze liggen in het verlengde van posities die Frankrijk al lang inneemt, maar waarvan weinig in de praktijk komt. En Le Maire zelf benadrukt ook dat de bescherming van ‘strategische’ industrieën geen ingrijpende ruk richting meer economisch interventionisme zal betekenen.

Gelijkaardig voorbehoud kunnen we maken bij uitspraken van de Nederlandse Handelsminister Sigrid Kaag, die een pleidooi houdt voor meer duurzame en inclusieve handelsakkoorden in respons op covid-19. Maar dit sluit aan bij het bestaande discours van de EU zoals uiteengezet in de ‘Trade for All’ strategie, waarbij concepten als ‘waarden’, ‘billijkheid’, ‘duurzaamheid’, ‘participatie’ en ‘inclusie’ een neoliberale invulling kregen. En Kaag zelf zegt er ook onmiddellijk bij dat Nederland een ‘open handelsnatie’ zal blijven en dat Europa moet blijven geloven in ‘wereldhandel en mondiale waardenketens’.

Ondertussen hebben de Europese Commissie, de Raad van Europese Handelsministers en invloedrijke leden van het Europees Parliament al een pleidooi gehouden voor net meer liberalisering. Ze stellen voor dat de EU snel een mondiaal akkoord voor tariefvermindering van medische goederen zou onderhandelen, dat de lopende e-commerce onderhandelingen binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO) gauw worden afgerond, en dat we de verzwakte geschilbeslechtingsprocedure van de WTO verder versterken. Geen system change dus, wel versterking van het systeem.

Lopende handelsonderhandelingen, zoals met Australië en Nieuw-Zeeland, worden vandaag niet in vraag gesteld. Noch heeft de EU haar druk op Afrikaanse landen verlicht om de veelbesproken Economische Partnerschapsakkoorden (EPA’s) te ratificeren en te implementeren. Misschien nog het meest opvallende is dat de Europese Commissie stelt dat het afronden van handelsonderhandelingen met de Verenigde Staten – een afkooksel van de beruchte TTIP-onderhandelingen – ‘zeer relevant zou zijn in de strijd tegen het coronavirus’.

Dat neemt natuurlijk niet weg dat de covid-19 crisis het neoliberale paradigma serieus uitdaagt. Maar momenteel is de dominante diagnose dat deze crisis niet moet opgelost worden door een echte systeemverandering, maar wel door een combinatie van beperkte en tijdelijke handelsrestricties én meer liberalisering. Zoals Handelscommissaris Phil Hogan benadrukte tijdens een uitzonderlijke vergadering van het handelscomité van het Europees Parlement, is ‘vrijhandel nodig om de gezondheidscrisis en de daaropvolgende economische relance goed aan te pakken’. Wordt de TINA-these van Margaret Thatcher, dat er geen alternatief is voor het neoliberalisme, opnieuw bevestigd? Zijn er alternatieve paradigma’s en maken ze een kans?

Progressieve deglobalisering: een machtige uitdager?

Progressieve denkers en activisten die pleiten voor deglobalisering hebben zeker een punt dat er veel alternatieven beschikbaar zijn (de TAMARA-these: There Are Many Alternatives Ready and Available). Alternatieve visies zoals ontgroeien, postgroei, post-ontwikkeling, een economie gebaseerd op de commons, circulaire economie en andere doughnuts zijn de voorbije jaren ontwikkeld en hebben aan populariteit gewonnen. Ook in de praktijk komen experimenten met duurzame voedselketens, alternatieve energie- en financiële systemen als paddenstoelen uit de grond, vooral op lokaal vlak.

Op internationaal niveau zijn er terechte pleidooien voor radicale hervormingen van de wereldeconomie, door het hervormen van internationale instellingen, het aan banden leggen van belastingontduiking en -ontwijking, schuldkwijtschelding voor ontwikkelingslanden, het herinvoeren van kapitaalcontroles, en legitieme beperkingen op de internationale handel.

Deze alternatieven staan vandaag in een sterkere positie dan het geval was tijdens vorige crisissen. Activisten kunnen een beroep doen op de expertise, netwerken en ervaringen opgebouwd tijdens eerdere episodes. Frames die ontwikkeld werden in die vorige crisissen kunnen nu vaak gerecycleerd worden. Zo is de analyse die al vaak gemaakt werd door klimaatactivisten dat de industriële veehouderij en de menselijke expansie in voorheen onverstoorde ecosystemen  problematisch zijn, zeer pertinent voor de huidige crisis. Hetzelfde geldt voor critici, bijvoorbeeld in het kader van voedselzekerheid, van door efficiëntiezucht gedreven mondiale waardenketens. Wat handelsbeleid betreft, is er de ervaring met de anti-TTIP en anti-CETA campagnes, het ‘Seattle to Brussels Network’ en het opstellen van een ‘Alternative Trade Mandate’. In deze frames is ongebreidelde vrijhandel een belangrijk deel van het probleem, eerder dan van de oplossing.

We zien in de reacties op de coronacrisis ook dat deze alternatieven soms opvallend boven water komen drijven en soms zelfs op onverwachte plaatsen. De stad Amsterdam heeft Kate Raworth’s donutmodel naar voren geschoven, de Financial Times (het lijfblad van de mondiale financiële elite) heeft zich uitgesproken voor vermogensbelastingen om de kost van de crisis te helpen betalen, en de Franse President Emmanuel Macron heeft gepleit voor een massale schuldkwijtschelding voor Afrikaanse landen. Maar het blijft moeilijk om te voorspellen of deze initiatieven voortekenen zijn van echte paradigmaverandering, of toch opnieuw coöptatiestrategieën vormen waarbij radicale concepten worden uitgehold. The proof of the doughnut is in the eating.

Wij menen dat een duidelijk alternatief model dat een kritische massa kan inspireren en dat gesteund wordt door machtige economische en sociale groepen nog niet voldoende voorhanden is. Toen de wereld in de jaren 1940 plots en masse het Keynesiaanse paradigma omarmde, was daar niet enkel een wereldoorlog aan voorafgegaan, maar ook een graduele algemene aanvaarding dat de ideeën van John Maynard Keynes een goede diagnose én remedie vormden voor de economische strubbelingen tijdens het interbellum.

De overgang naar het neoliberalisme in de jaren 1970 en 1980 volgde niet enkel op een periode van stagflatie, maar ook op drie decennia waarin Milton Friedman, Friedrich von Hayen en gelijkgezinden alternatieve economische ideeën hadden uitgewerkt en uitgetest. Die ideeën waren gebruiksklaar toen de wereldeconomie in de storm terecht kwam in de jaren 1970, en een netwerk van conservatieve denktanks, politici en media kon snel worden gemobiliseerd om deze ideeën uit te dragen. Voorstanders van deglobalisering staan nog niet zo ver. Er is bijvoorbeeld onenigheid tussen zogenaamd progressieve economen zoals Dani Rodrik en Paul Krugman, die vanuit een keynesiaans kader economische groei bepleiten als deel van de oplossing voor de crisis, en de meer radicale degrowth beweging. Inzake handel is er discussie over de verduurzaming van de WTO versus de afschaffing van deze multilaterale organisatie.

Het blijft afwachten of de crisis ook voldoende voor een machtsverschuiving zal zorgen zodat hun invloed vergroot. Invloedrijke denktanks en lobbygroepen bepleiten alvast de vrijhandelsrecepten die de EU momenteel hanteert. Hoewel de houding van andere handelsmachten zoals post-Brexit VK, de Verenigde Staten en China onduidelijk is, hebben de WTO, het IMF en de G20 alvast gepleit voor economische openheid.

Securitisering als minder romantisch alternatief

Maar intussen is er een ander paradigma, dat we ‘securitisering’ noemen, dat ook probeert om de neoliberale globalisering van de troon te stoten, en ogenschijnlijk met meer succes. Volgens deze visie is de ultieme doelstelling van de overheid om de veiligheid en de soevereiniteit van de natie veilig te stellen. Dit paradigma ziet de covid-19 crisis niet als een gevolg van het neoliberale model op mondiale schaal, maar wel als het resultaat van voor de natie ongewenste externe invloeden en afhankelijkheid van het buitenland.

Ook liberale waarden worden door dit paradigma vaak voorgesteld als gevaren voor de veiligheid van de natie en haar burgers. Op die manier worden paradoxaal genoeg autoritaire staten als China en Vietnam soms voorgesteld als voorbeelden van hoe overheden moeten omgaan met een crisis als deze. De coronacrisis wordt hierbij vaak voorgesteld als een veiligheidskwestie, of zelfs als een oorlogstoestand, die we moet bestrijden met alle mogelijke middelen.

Het lijkt ook weinig waarschijnlijk dat het paradigma van securitisering dominant wordt op ruime schaal. Maar tegelijkertijd komt deze visie en deze interpretatie van de crisis erg goed overeen met a-liberale, radicaal rechtse politieke krachten die in opgang zijn in Europa en elders, en op verschillende plekken al aan de stuurknuppel zitten. Met andere woorden, dit alternatieve paradigma heeft al meer macht verworven dan dat van deglobalisering, en het probeert de huidige crisis aan te wenden om zijn kritiek op liberale en kosmopolitische elites te versterken.

Ook op vlak van Europees handelsbeleid hebben wetenschappers voor de eurocrisis al een neiging tot securitisering, of geopolitisering, vastgesteld. Die wijziging in het handelsbeleid kunnen we vooral vaststellen in de relaties van de EU met China, die onlangs door de Unie een ‘systemische rivaal’ werd genoemd.

De coronacrisis kan de groeiende vijandigheid tussen de Europese Unie en andere (opkomende) grootmachten versterken en de verleiding vergroten om handel als een geostrategisch instrument te gebruiken. Binnen de EU zou dit de macht van de Europese Dienst voor Extern Optreden kunnen vergroten, of zou het de ambitie van de Europese Commissie kunnen versterker om haar ‘geopolitieke’ karakter meer in de verf te zetten. Handelsrelaties zouden op die manier meer afhankelijk kunnen worden van wie de EU als vrienden of vijanden ziet.

Welke (onverwachte) allianties vormen zich?

Het is te vroeg om te stellen hoe de post-covid-19 wereld er zal uitzien. Als we afgaan op crisissen in de voorbije decennia, dan zou die wel eens meer kunnen lijken op de wereld vóór corona dan sommigen hopen en anderen vrezen. Wel zien we dat er zich twee alternatieve paradigma’s manifesteren in een poging om neoliberalisme van de troon te stoten.

Zowel deglobalisering als securitisering zouden tot minder handel leiden, maar hun maatschappijvisies zijn radicaal verschillend. Wij hebben beargumenteerd dat de vraag hoeveel en welke verandering we zullen zien afhankelijk is van hoe de crisis wordt geïnterpreteerd, hoe geloofwaardig de alternatieven worden gezien in het diagnosticeren en remediëren van die crisis, en hoe machtsverhoudingen evolueren.

Deze voorwaarden zijn niet statisch. Hoe het scenario zich voltrekt is afhankelijk van de acties van individuen en groepen. We weten van de succesvolle neoliberale revolutie van Friedman en consoorten dat het decennia van kennis- en netwerkopbouw en lobbyen kan vergen om paradigmaverandering te bewerkstelligen.

Het wordt ook interessant en cruciaal om te zien welke sociale allianties zich vormen in de queeste naar dominantie, ook tussen aanhangers van de verschillende allianties. Als we uitgaan van onze driedeling (Figuur 1), dan tekenen zich drie mogelijke (expliciete of impliciete) coalities af.

Ten eerste, zouden aanhangers van neoliberalisme en securitisering de handen in elkaar kunnen slaan. Zij hebben gemeen dat ze de heilige graal van economische groei niet in vraag stellen. Ze delen ook een wantrouwen ten aanzien van emancipatorische bewegingen die sociale en ecologische duurzaamheid nastreven. Ook in de context van de EU, is de autoritaire aard van het neoliberalisme al vastgesteld.

Ten tweede zou er zich een onverwachte coalitie tussen securitisering en deglobalisering kunnen voordoen. Zij zijn het eens in hun kritiek op de huidige elites. Ze staan ook allebei open voor protectionisme en zijn afkerig tegenover onze afhankelijkheid van mondiale waardenketens.

Ten derde is er ook samenwerking tussen neoliberalen en deglobalisten denkbaar. Zij delen hun afkomst uit liberale filosofieën en hebben ook een gemeenschappelijke vrees voor autoritarisme, al verschilt hun voornaamste beweegreden daartoe vaak.

Welk paradigma dominant zal zijn in de post-covid-19 wereld zal afhangen van hoe sterk het neoliberalisme zelf uit de verf komt in het (post-)coronatijdperk, maar kan ook afhangen van welke paradigma-overschrijdende allianties tot stand komen.

Deze analyse is gebaseerd op een langere reflectiepaper die hier kan gedownload worden.

Jan Orbie is hoofddocent aan de Vakgroep Politieke Wetenschappen en directeur van het Centrum voor EU Studies aan de Universiteit Gent. Ferdi De Ville is professor Europese Politiek aan de Universiteit Gent en kernlid bij denktank Minerva.