Werken we te weinig? Wat de ambitie van 80% werkzaamheidsgraad betekent

We horen erg vaak dat er te weinig mensen werken in België: de werkzaamheidsgraad, die lager ligt dan in Nederland en in Duitsland, moet opgetrokken worden tot tachtig procent. Deze focus op de werkzaamheidsgraad betekent echter dat we verwachten dat iedereen die kan werken, ook betaald werk uitvoert. Als dat het uitgangspunt is, is het ook belangrijk om te kijken wie niet werkt in ons land, en waarom zij niet werken. Deze korte analyse vergelijkt België met het EU-gemiddelde en de buurlanden. De analyse toont aan dat er in ons land relatief weinig mensen zijn die willen werken maar geen werk vinden. Omgekeerd kent ons land verhoudingsgewijs meer mensen dan de buurlanden die niet werken en ook niet meteen wensen te werken. De verklaring hiervoor zien we enerzijds in het relatief hogere aandeel (niet-werkende) studenten in België, en anderzijds in het hogere aandeel 55-plussers die niet meer aan de slag zijn. Bij deze laatste leeftijdsgroep zien we echter nu al een forse toename van de werkgelegenheidsgraad.

Inleiding

Zijn er te weinig mensen aan het werk in België? Dat het antwoord ja is, lijkt zozeer algemene kennis dat het nog maar zelden gefundeerd wordt. De focus op een werkzaamheidsgraad van tachtig procent is echter niet zo vanzelfsprekend. Het houdt immers ook een fundamenteel andere denkwijze in over werk: niet dat iedereen die wilt werken, moet kunnen werken (de werkloosheid minimaliseren), maar dat iedereen die kan werken, op de betaalde arbeidsmarkt moet werken (de werkzaamheid maximaliseren).

Ondanks de verscheidenheid aan plannen lijkt het onwaarschijnlijk dat we de door de regering naar voor geschoven doelstelling van een werkzaamheidsgraad van tachtig procent zullen halen onder de bevolking van actieve leeftijd. Die negatieve boodschap klinkt vaak, en uit verschillende bronnen, maar ik denk dat het nuttig is om dit doel zélf eens grondiger uit te spitten. Dit is zeker niet de eerste analyse hierover, zie bijvoorbeeld deze eerdere Minerva-analyse over de vraag of financiële prikkels ook effectief tot een hogere werkzaamheid zullen leiden, of het recente excellente werk van het Steunpunt Werk over de Vlaamse arbeidsmarkt en het activeren van inactieven, maar het blijft belangrijk om deze zaken en cijfers van tijd tot tijd in perspectief te plaatsen en duidelijk te maken wat het betekent om tachtig procent van de mensen op ‘actieve leeftijd’ (i.e. 20-64 jaar) aan het werk te krijgen. De federale regering verbindt zich tot een werkzaamheidsgraad van tachtig procent. Dit gebeurt deels op basis van onderzoek zoals dat van professor Baert, die in de werkloosheid slechts het tipje van de ijsberg van de grotere inactiviteit ziet. Deze verschuiving van een focus op werkloosheid naar een focus op de werkzaamheidsgraad is geen onschuldige verschuiving, of simpelweg een andere manier van meten.

De focus op de werkzaamheidsgraad heeft tot doel het aandeel werkenden in de volledige bevolking te verhogen, terwijl een focus op de werkloosheidsgraad tot doel heeft het aandeel werkzoekenden te minimaliseren. Bij de doelstelling de werkloosheid te verlagen wordt dus de individuele keuze gelaten of men zich op de betaalde arbeidsmarkt wil begeven, terwijl het doel om de werkzaamheidsgraad te verhogen die keuze problematiseert en stelt dat wie kan werken, moet werken. Al voegt men daar meestal wel aan toe dat er uiteraard respect moet zijn voor ieders vrijheid, en dat er uitzonderingen mogelijk zijn voor wie niet kan werken, bijvoorbeeld omdat ze ziek zijn, of omdat zij de zorg voor iemand opnemen, is die verschuiving van kunnen werken naar moeten werken wel het gevolg van die focus op werkzaamheid in plaats van de werkloosheid.

Dit blijkt ook uit een recent interview in De Morgen, waar de VDAB stelt dat we er niet komen met enkel werkwilligen.

Laat ons dus de Belgische tewerkstellingscijfers vergelijken met die van de EU en van onze buurlanden (hierbij laat ik Luxemburg buiten beschouwing, wegens een heel ander type economie).

Tewerkstelling in België

Tabel 1 toont dat in 2022 bij de leeftijdsgroep van 20- tot 64-jarigen bijna 72 procent van de Belgen aan het werk was, wat minder is dan de bijna 75 procent in de EU-27 en zeker minder dan de meer dan tachtig procent in Duitsland en Nederland. Wanneer we naar de werkloosheidscijfers kijken, zien we dat in 2022 iets meer dan vijf procent van de actieve bevolking in België geen werk kon vinden, waarmee we het beter doen dan het gemiddelde in de EU-27, maar nog steeds minder goed dan Duitsland of Nederland.

De hoge werkzaamheidsgraad in Duitsland en vooral Nederland verbergt weliswaar ook een groter aandeel deeltijds werk. De gemiddelde Belg werkt 37 uur per week, vergeleken met 35 uur voor een Duitse of 33 uur voor een Nederlandse werkende. Uitgerekend in gewerkte uren per persoon tussen de 20 en 64 jaar betekent dit dat een Belg gemiddeld 26,5 uur per week werkt, vergeleken met 27,5 uur per week voor Fransen of Nederlanders en 28,5 uur voor Duitsers. Een eerste vraag is dus of we ons moeten concentreren op hoeveel werk er effectief verzet wordt, of op de verdeling tussen werkenden.

Wanneer we besluiten naar de werkzaamheidsgraad te kijken in plaats van naar de werkloosheidsgraad betekent dat een verschil in doelstelling: namelijk niet dat iedereen die een job wilt een job vindt (de werkloosheid), maar dat iedereen van actieve leeftijd werkt. Dit is de tweede belangrijke vraag, want het impliceert dat andere activiteiten dan werk problematisch zijn. Het loont dan ook de moeite om eens te kijken wat die andere activiteiten zijn.

Activering van wie wil werken

Vier procent van de volledige bevolking tussen 20 jaar en 64 jaar in België is werkloos, waarvan iets minder dan de helft reeds langer dan twaalf maanden. Zoals tabel 3 toont is het wel zo dat er in ons land relatief veel langdurig werklozen zijn (bijna 45 procent) vergeleken met het EU-gemiddelde (iets meer dan veertig procent) en zeker met de buurlanden. Dit lijkt zeer sterk gedreven door oudere werkzoekenden: bijna twee op drie werkloze 50-plussers in België (63,2 procent) zoekt al langer dan een jaar naar werk. Dit komt ook overeen met de relatief grote achterstand die ouderen nog steeds ervaren op de arbeidsmarkt, waarvan een deel zeker ook te maken heeft met leeftijdsdiscriminatie. Het is echter ook zo dat in België slechts een relatief klein deel van de werklozen 50-plusser is (twintig procent van de 20- tot 64-jarige werklozen) vergeleken met de EU (26 procent) of de buurlanden (30 procent in Duitsland, 24 procent in Frankrijk en 28 procent in Nederland). Voor een belangrijk deel heeft dit te maken met de mogelijkheid, tot nu toe, om vervroegd met pensioen te gaan.

De langdurige werkloosheid is belangrijk omdat erg veel, bijna disproportioneel veel, van de discussie over arbeidsmarkthervormingen de onbeperktheid in de tijd van de werkloosheidsuitkeringen betreft. Hoewel dit een succesvol politiek argument is – alsof wie langdurig werkloos is de win-for-life gewonnen heeft– is er weinig bewijs dat een beperking de werkloosheid zou verkleinen. Integendeel, in een recente studie toonde de OESO aan dat de verstrenging van werkloosheiduitkeringen en de grotere degressiviteit in de tijd na hervormingen in 2012 géén effect hadden op een grotere instroom naar arbeid of uitstroom naar inactiviteit.

België heeft een relatief klein aandeel inactieven die toch zouden willen werken (tabel 2). Dat kan betekenen dat wie werk zoekt, in België een plaats vindt in het officiële systeem van de werkloosheid en begeleid wordt naar een job. Dit contrasteert met de bijna acht procent Nederlanders zijn die inactief zijn, maar wel zouden willen werken.

Van wie wil werken, maar het nu niet doet, is in België bijna de helft in onderwijs of training. Dat is groter aandeel dan in de EU-27 of de buurlanden, waar ziekte of handicap een vaker genoemde reden is.

Verdere redenen om niet te werken zijn zorg verlenen (0,4 procent van alle Belgen op arbeidsleeftijd), of ziekte of handicap. Deze groepen activeren vereist dus het activeren van langdurig zieken, of het overplaatsen van mensen die zorg behoeven van vrijwillige, informele zorg naar meer geïnstitutionaliseerde en geformaliseerde zorgverlening – precies die sectoren die nu al kampen met vaak grote personeelstekorten.

Alles bij elkaar genomen betekent dit dat, zelfs wanneer de werkloosheid tot nul zou zakken én we alle mensen die wel willen werken, maar nu geen werk zoeken omwille van vaak dringende redenen toch aan een baan kunnen helpen, de werkzaamheidsgraad met iets meer dan zes procentpunten zou stijgen, tot 78,2 procent – nog steeds onder de doelstelling van tachtig procent.

Al is hier dus nog wel wat verbetering mogelijk, en al moeten we dus zeker meer moeite doen om langdurig werklozen aan een baan te helpen, de arbeidsreserve van mensen zonder job die wel een job willen (werklozen en inactieven die wel willen werken samen) is in België met 6,3 procent van de bevolking op arbeidsleeftijd niet zo groot. Ter vergelijking: in de EU-27 gaat het 8,8 procent, en in Nederland zelfs om tien procent van de bevolking op arbeidsleeftijd.

Wie te activeren?

Om naar 80 procent werkzaamheid te gaan moet dus meer gebeuren dan alleen die ‘werkwilligen’ aan een baan helpen: we moeten ook kijken naar de ‘inactieven’ die níet aangeven dat ze wel zouden willen werken. Eurostat voorziet geen details voor deze groep, maar de micro-data van de Labour Force Survey (voor 2021) geeft een indicatie van hun arbeidsstatus, zoals getoond in tabel 4.

In België is bijna 22 procent van de bevolking tussen 20 en 64 jaar inactief zonder een wens om (meteen) te werken. Iets meer dan zes procent is reeds met pensioen, een cijfer dat door het uitfaseren van verschillende systemen van vervroegd pensioen mettertijd zal dalen. Er zijn in België ook meer studenten (vijf procent) dan in de EU als geheel (4,6 procent), en veel meer dan in Duitsland (3,1 procent) en zeker Nederland (slechts 1,2 procent). Een deel van de reden van onze lagere werkzaamheid ligt dus in het feit dat meer jongeren hier studeren en dus, waarschijnlijk, een latere intrede op de arbeidsmarkt. Restricties in het mogen herhalen van jaren en meenemen van credits zullen dit vermoedelijk verminderen.

De derde grote groep (5,5 procent) van inactieven in België zijn mensen die langdurig ziek of gehandicapt zijn. Deze groep is net iets meer dan twee procentpunt groter dan het gemiddelde in de EU, en beduidend groter dan in onze buurlanden (1,1 procent in Nederland, 2,4 procent in Duitsland en 3,1 procent in Frankrijk). De redenen hiervoor zijn complex, met een behoorlijk aantal langdurig zieken die kampen met mentale problemen, een relatief grote instroming uit de werkloosheid, en een verhoging met het uitfaseren van brugpensioenen. Een eerste mogelijke verklaring voor deze verschillen kan schuilen in de relatief lagere flexibiliteit, in termen van deeltijds werken of zogenaamde ‘landingsbanen’ in Belgie vergeleken met de buurlanden. We moeten ook verschillen vaststellen in risicofactoren op het werk. In 2020 rapporteerde 2,4 procent van Belgische werkenden een ongeval op het werk, vergeleken met 1,2 procent in Nederland of 1,9 procent in Duitsland. Ook rapporteerde 52 procent van de Belgen tussen 15 en 64 jaar risicofactoren voor mentaal welzijn op het werk te ervaren. Dit is vergelijkbaar met de cijfers in Nederland en Frankrijk, maar ligt boven het EU-gemiddelde (44,6 procent) en ver boven het aandeel in Duitsland (25,7 procent). Dit toont dat veiligheid en zorg op het werk beter kunnen, al is dit wellicht niet genoeg om de grote verschillen tussen België en de buurlanden te verklaren. Gezien het hoge aantal langdurig zieken in België is het belangrijk te zijn hoe de nieuwe plannen om langdurig zieken opnieuw richting een job te begeleiden werken, en of dit inderdaad voldoende leidt tot aangepast werk. We mogen daarbij wel niet uit het oog verliezen dat het hier gaat om mensen die niet kunnen werken wegens ziekte, en het dus maar de vraag is hoe menselijk het is dat een verzorgingsstaat zwaar druk legt op activering.

In een recente analyse van het Steunpunt Werk gaan zij dieper in op twee groepen van inactieven in Vlaanderen: de langdurig zieken en huisvrouwen. Het Steunpunt Werk stelt vast dat langdurig zieken vaak een uitkering ontvangen, voornamelijk voor ziekte, arbeidsongeschiktheid of een beroepsziekte. De grote meerderheid van hen, meer dan tachtig procent, heeft gewerkt, hoewel vaak al lang geleden. Zij geven aan niet te kunnen participeren op de arbeidsmarkt: slechts een klein deel denkt dat opnieuw aan de slag gaan mogelijk zou zijn mits ondersteuning. Bij een begeleiding van deze groep naar de arbeidsmarkt zou dus veel steun en begeleiding nodig zijn en, hoewel er reeds beleidsmatige stappen vooruit worden gezet, vereist dit toch een heel andere aanpak dan de activering van werklozen. Huisvrouwen behoren dan weer vaak tot demografische groepen die een relatief kwetsbare positie op de arbeidsmarkt innemen. Voor het grootste deel van de huisvrouwen is hun keuze om ‘thuis te blijven’ een bewuste keuze: zij willen zorg kunnen bieden. Bovendien ontvangt meer dan negentig procent van de 25- tot 64-jarige huisvrouwen geen enkele uitkering. De vraag is dan waarom dit niet tot de individuele vrijheid zou behoren om thuis onbetaald werk uit te voeren.

Gezien een groot deel van de inactieven ofwel studeren ofwel met pensioen zijn, is het ook nuttig om naar de werkzaamheidsgraad per leeftijdsgroep te kijken. Tabel 5 toont dit in meer detail. Hier is het van belang te tonen dat in de leeftijdscategorieën van 30- tot 54 jaar de werkzaamheidsgraad steeds hoger dan tachtig procent ligt, en ook boven of op het EU-27 gemiddelde voor de groep 20- tot 39-jarigen. De werkzaamheidsgraad in België is echter zeer laag in de groep 20- tot 24-jarigen (veertig procent), als we die vergelijken met de tachtig procent in Nederland en zeventig procent in Duitsland. De oorzaak hier ligt voornamelijk in het hoge aandeel (niet-werkende) studenten, want als we naar het aandeel jongeren (van 18 tot 24 jaar) kijken die noch onderwijs of training volgen noch werken (NEET), dan zien we vergelijkbare aandelen in België (8,9 procent in 2022) als in Duitsland (8,5 procent), wat lager is dan het EU-gemiddelde (12,4 procent) of Frankrijk (13,6 procent), maar wel boven het Nederlandse niveau van 3,8 procent.

De werkzaamheidsgraad voor 55-plussers is ook relatief laag in België, en vergelijkbaar met Frankrijk. 73 procent van de 55- tot 59-jarigen zijn aan het werk, en net iets minder dan veertig procent van de 60- tot 64-jarigen: in Duitsland en Nederland gaat het in deze leeftijdsgroep om meer dan zestig procent. De tewerkstelling in deze leeftijdsgroepen is wel in sterk stijgende lijn – waarschijnlijk een weerspiegeling van de verstrenging van de pensioenleeftijd. Tussen 2012 en 2022 steeg de werkzaamheidsgraad bij 55-tot 59-jarigen met 17 procentpunten (vergeleken met zeven procentpunten in Duitsland en Nederland) en met 18 procentpunten bij de groep 60- tot 64-jarigen (vergeleken met 16 procentpunten in Duitsland en Nederland). Deze kloof lijkt dus reeds deels te dichten.

De evolutie van de tewerkstelling per leeftijdsgroep is sprekend: de werkzaamheidsgraad van de 25- tot 49-jarigen schommelt al sinds eind jaren negentig rond de tachtig procent en blijft redelijk stabiel, maar zowel in de jongere als in de oudere leeftijdsgroepen zien we een sterke toename van de tewerkstelling. Terwijl de werkzaamheidsgraad van 50- tot 54-jarigen in 1995 nog onder de zestig procent lag, is die ondertussen ook tot tachtig procent gestegen, en bij de leeftijdsgroep daar net boven (55- tot 59-jarigen) zien we in dezelfde periode een verdubbeling van de werkzaamheidsgraad, van 35 procent naar meer dan zeventig procent. Bij de 60- tot 64-jarigen is de tewerkstellingsgraad zelfs verviervoudigd: met de stelstelmatige verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd is ook de tewerkstellingsgraad gestegen van ongeveer tien procent eind jaren negentig naar bijna veertig procent in 2022. De stijgende algemene tewerkstellingsgraad in België is dus in de eerste plaats een effect van de toenemende tewerkstelling van ouderen. Bij jongeren (20- tot 24-jarigen) zien we daarentegen een stabiele tot zelfs licht dalende werkzaamheidsgraad: een effect van de toename van het aandeel studenten.

Is het eender welke job?

De vorige analyses tonen aan dat in België de meeste mensen die willen werken dat ook effectief kunnen doen. Om tot een hogere werkzaamheid te komen moet er dus een activering komen van mensen die niet ‘willen’ werken – meestal omdat ze langdurig ziek zijn, reeds met vervroegd pensioen of studeren. Dit is vaak geen kwestie van de loonkost of het verhogen van het inkomensverschil tussen werken en werkloos zijn, wat dan ook vaak meer ideologische dan empirische of nuttige discussies zijn. Wanneer er over de werkzaamheidsgraad gesproken wordt, is het dus meer een kwestie van hoe deze groepen, in het geval van de langdurig zieken vaak met serieuze beperkingen om tot de arbeidsmarkt terug te keren, kunnen geholpen worden. Dit is dus geen kwestie van het activeren van werklozen zoals door de VDAB gedaan wordt, en hier moeten discussies meer rekening mee houden.

Het is ook belangrijk om na te denken over wat voor jobs we willen: er is nood aan kwalitatief werk. Tabel 6 toont de verschillende types in werkzaamheid qua type job. De 71,9 procent werkenden bestaan uit 61,9 procent werknemers, 2,6 procent zelfstandigen met werknemers (werkgevers) en een nogal grote groep (7, 5 procent) van zelfstandigen zonder werknemers (freelancers). Dit is meer dan het EU-gemiddelde, maar minder dan Nederland waar 10,2 procent van de werkenden als freelancer werkt. In België werkt 56,8 procent van de 20-64 jarigen op een contract van onbepaalde duur – dat is iets meer dan het Europese gemiddelde, en meer dan Frankrijk (55,4 procent) of Nederland (53,1 procent). Het verschil in werkzaamheid ligt hier voornamelijk in de tijdelijke contracten. In België werkt 55,4 procent van de 20-64 jarigen voltijds, wat minder is dan het EU-gemiddelde, Duitsland en Frankrijk, maar meer dan Nederland (50,8 procent). Tot slot werkt in België de grote meerderheid in één job, terwijl in Nederland acht procent meerdere jobs uitoefent. Deze vergelijking toont aan dat het grootste deel jobs in België nog steeds voltijds en voor onbepaalde duur zijn. De vraag is of meer flexibiliteit en tijdelijke jobs ook ten goede zouden komen aan de arbeidskwaliteit.

Tot slot toont tabel 7 het risico op armoede – wat betekent dat het gezinsinkomen onder de zestig procent van het mediaaninkomen ligt, rekening houdend met grootte van het gezin. Dit percentage is relatief laag in België (11,5 procent) vergeleken met het risico op armoede in Duitsland (13,4 procent), Nederland of Frankrijk (allebei 14,2 procent), of het gemiddelde in de EU (15,4 procent). In België blijft werk de beste bescherming tegen armoede, met slechts 3,6 procent van de werkenden die moeten rondkomen met een inkomen onder de armoedegrens. Ter vergelijking: vijf procent van de werkende Nederlanders, zeven procent van de werkende Duitsers, en meer dan zeven procent van de werkende Fransen hebben een inkomen onder de armoedegrens. Het is dan ook belangrijk dat, bij het verhogen van de werkzaamheidsgraad, dit niet gebeurt door mensen te verschuiven naar jobs die niet voldoende kwaliteit bieden om werkenden tegen armoede te beschermen. Wanneer er over uitkeringen gesproken wordt, is het ook van belang te beseffen dat het risico op armoede nu reeds meer dan bovengemiddeld hoog is voor werkloze Belgen (bijna vijftig procent leeft in armoede), hoewel het nog steeds slechter kan, zoals in Nederland (waar meer dan twee op drie werklozen arm is).

Conclusie

In dit korte stuk wil ik duidelijk maken dat het doel van een werkzaamheidsgraad van tachtig procent niet neutraal is. Het is niet voldoende dat alle werkwilligen werk vinden: om dit doel te halen moeten ook groepen die niet willen of kunnen werken geactiveerd worden. Dit is een politieke keuze, maar het is niet juist dit als een neutrale boekhoudkundige realiteit af te doen. Voor België zou dit vooral een activering van langdurig zieken – die om duidelijke redenen niet makkelijk kunnen werken – of studenten inhouden, aangezien vervroegde pensioenen reeds aan banden worden gelegd. Bij het activeren van de inactieven is het van belang dat zij die niet kunnen werken daar ook in gesteund worden, en dat punitieve systemen zoals ze bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk gebruikt worden, vermeden worden. We moeten ons ook afvragen of het nodig is dat wie ervoor kiest om niet de arbeidsmarkt te betreden, en ook geen uitkering ontvangt, moet ‘geactiveerd’ worden. Vaak verrichten zij onbetaalde arbeid die nog steeds zeer nuttig is voor de maatschappij, en die zou moeten overgenomen worden door onder andere kinderopvang en zorginstellingen – die nu reeds worstelen met een te hoge vraag voor het beschikbare personeel.

Tot slot zijn er ook sterke kanten aan de arbeidsmarkt in België: er zijn betrekkelijk weinig mensen die willen werken, maar geen goede job vinden. Het is ook duidelijk zo dat werken in België de beste bescherming biedt tegen armoede of sociale uitsluiting, en dat de meeste jobs in België van hoge kwaliteit zijn.

Uiteraard is het redelijk saai om al deze cijfers hier zo opgelijst te zien, maar het is weldegelijk nodig om af en toe het publieke debat in ons land van correcte achtergrond te voorzien. Veel discussies over de werkzaamheidsgraad in België ontaarden al snel in het idee dat werklozen te veel verwend zouden worden of dat het niet loont om te werken en mensen daarom liever thuis zitten. Met deze analyse wil ik aantonen dat het debat complexer is dan dat; dat er aanvaardbare redenen zijn om niet te werken; en dat er in België voornamelijk goede jobs te vinden zijn.