Wie wint bij een belastingverlaging? Een tweede blik op het HRF-rapport

Problemen in de personenbelasting

Hoe kan de personenbelasting verlaagd worden? — dat was de opdracht die de Hoge Raad van Financiën kreeg, resulterend in het advies ‘Verlaging van de lastendruk op arbeid’, dat vorige week verscheen en waar we in een eerdere analyse al een eerste blik op wierpen. In deze analyse focussen we op enkele pistes die de Raad onderzocht: welke gevolgen hebben de verschillende scenario’s op de zgn. werkloosheidsval en de promotieval, naar wie vloeien de grootste voordelen, en wie blijft achter met lege handen?

Het is daarbij belangrijk op te merken dat de vraag hoe belastingen verlaagd of verhoogd kunnen worden in zekere zin slechts secundair is. De vraag of de belastingen ‘te hoog’ zijn is niet te beantwoorden zonder dat we eerst een antwoord formuleren op de vraag welke uitdagingen we als samenleving beter gezamenlijk aanpakken, en wat we alleen, elk voor zich, willen opnemen. Het antwoord op die vraag is bepalend voor de middelen die noodzakelijk zijn voor de gezamenlijke aanpak van maatschappelijke uitdagingen, en dus ook voor de hoogte van de vereiste bijdragen om die gezamenlijke aanpak te financieren. We mogen de volgorde van die vragen niet omdraaien.

Dat neemt niet weg dat er wel wat schort aan de manier waarop ons belastingsysteem vandaag in elkaar zit, mankementen die vaak het resultaat zijn van eerdere belastinghervormingen, waarbij telkens nieuwe belastingverminderingen, uitzonderingsregimes, niches en andere voordeelregelingen werden gecreëerd, die het geheel van de personenbelasting volstrekt onleesbaar maken, en ervoor gezorgd hebben dat er een steeds grotere kloof gaapt tussen het reële inkomen enerzijds en het ‘belastbaar inkomen’ anderzijds, en tussen het theoretische principe dat hogere inkomens progressief meer bijdragen enerzijds en de praktische invulling van dat principe anderzijds. Het is voor de fiscus momenteel vaak onmogelijk om te bepalen wat het werkelijke inkomen van een huishouden is, en dus is het ook onmogelijk geworden om te bepalen in welke mate het belastingsysteem nog beantwoordt aan het principe dat hogere inkomens meer dienen bij te dragen. Die uitholling van de belastingsbasis leidt er omgekeerd toe dat inkomens waarop wél (volledige) bijdragen verschuldigd zijn, zwaarder belast worden dan nodig zou zijn in een belastingsysteem zonder die vele uitzonderingsregimes.

Bovendien hebben eerdere hervormingen ertoe geleid dat een euro extra verdienen onderaan de inkomensladder aan een veel hoger marginaal belastingtarief is onderworpen dan een euro extra hogerop de inkomensladder: om het verschil tussen niet-werken en werken te vergroten zonder de brutolonen onderaan de inkomensladder te moeten verhogen, werd gekozen voor een reeks bijdragenverminderingen en een systeem van werkboni die weliswaar het nettoloon onderaan de inkomensladder verhogen voor een gegeven brutoloon, maar er ook voor zorgen dat wie (bruto) net iets meer kan verdienen, daar (netto) minder aan overhoudt, omdat dan die bijdragenverminderingen en werkboni wegvallen — de zogenaamde ‘promotieval’.

Een belangrijke doelstelling van een hervorming van de personenbelasting moet dan ook zijn om die promotieval weg te werken. We zullen de verschillende scenario’s voor een verlaging van de personenbelasting die de Hoge Raad van Financiën onderzocht dan ook onder meer op dat criterium beoordelen.

Een verlaging van de personenbelasting: het basisscenario

De Hoge Raad van Financiën vertrekt in zijn rapport van een basisscenario waarbij de belastingvrije som wordt opgetrokken tot het niveau van het leefloon (niet, echter, voor vervangingsinkomens) en de bijzondere bijdrage aan de sociale zekerheid wordt afgeschaft: een belastingvermindering ter waarde van net geen 4 miljard euro (in 2019), waarvan 1,2 miljard euro minderinkomsten voor de sociale zekerheid. Het moet — conform de opdracht die de Hoge Raad kreeg — de kloof tussen niet-werken en werken groter maken dan vandaag al het geval is. In onderstaande grafiek zien we het resultaat van deze oefening voor een alleenstaande werkzoekende die tussen de zes maanden en de twee jaar zonder werk zat (de linkerhelft van de grafiek) en voor een alleenstaande werkzoekende die al langer dan twee jaar zonder werk zat (rechterhelft van de grafiek). De toename van het inkomen bij werk is, omwille van de degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen, groter voor een langdurig werkloze: de werkloosheidsuitkering waar een alleenstaande, langdurig werkloze vandaag recht op heeft, bedraagt minder dan 1.100 euro per maand. Meer dan de helft van de werklozen moet rondkomen met een inkomen onder de armoedegrens — het gevolg van eerdere hervormingen die de kloof tussen niet-werken en werken hebben vergroot door het afkalven van werkloosheidsuitkeringen.

In het basisscenario, na het verhogen van de belastingvrije som tot het niveau van het leefloon (waar uitkeringsgerechtigden echter geen recht op zouden hebben) en de afschaffing van de bijzondere bijdrage aan de sociale zekerheid, neemt het inkomensverschil voor een werkzoekende die weer aan de slag kan gaan in de verschillende situaties met vijf tot zeven procentpunten toe.

Dat lage lonen die een beetje stijgen geconfronteerd worden met een piek van het marginale belastingtarief, is een probleem dat in dit basisscenario, ondanks een investering van vier miljard euro, nauwelijks wordt weggewerkt, zoals de volgende grafiek laat zijn: de piek daalt wel enigszins, maar blijft een pak hoger dan de tarieven hogerop de inkomensladder.

Ondanks het feit dat deze belastingvermindering in de eerste plaats gericht is op het verlagen van de marginale belastingdruk op lage lonen en het verhogen van het voordeel voor wie de stap kan zetten van niet-werken naar werken, vloeit het grootste voordeel ervan toch naar de hogere inkomens — een patroon dat we ook in de scenario’s die op dit basisscenario verder bouwen terugvinden. De grootste winsten (zowel in absolute cijfers als in procent van het beschikbaar inkomen) vinden we telkens terug in de hoogste inkomensdecielen. Meer dan een kwart van de kost van het verhogen van de belastingvrije som en van de afschaffing van de bijzondere bijdrage aan de sociale zekerheid komt ten goede aan het hoogste inkomensdeciel. Zij winnen meer dan 1.600 euro bij deze belastingverlaging, of vier keer zoveel als iemand in het midden van de inkomensverdeling. De laagste inkomens winnen niets bij een verlaging van de personenbelasting. Merk op dat de middelen die nodig zijn om deze belastingverlaging te bekostigen, elders weer gecompenseerd moeten worden — wat de werkelijke impact op het gezinsbudget (negatief) zal beïnvloeden.

Een verlaging van de personenbelasting: andere scenario’s

Naast dit basisscenario onderzocht de Hoge Raad van Financiën zes bijkomende scenario’s die verder bouwen op dit basisscenario, en waarbij telkens (voor zover mogelijk) varianten werden nagegaan die de belastingvermindering in totaal doen oplopen tot 1% (of 4,6 miljard euro), tot 2% (9,3 miljard euro), of tot 2,5% (11,6 miljard euro) van het BBP. De onderzochte scenario’s zijn:

A. Verlaging van de tarieven binnen de bestaande belastingschaal
B. Een belastingschaal waar nog twee tarieven overblijven
C. Uitvlakken van de hoge marginale tarieven
D. Dual income tax
E. Vlaktaks
F. Volledige globalisering van de inkomens

Niet alle scenario’s zijn volledig met elkaar vergelijkbaar: soms omdat aan de belastbare basis gesleuteld werd, soms omdat de juiste gegevens (bijvoorbeeld voor het toewijzen van inkomen uit vermogen aan de verschillende inkomensdecielen) ontbreken. Binnen enkele scenario’s werden dan weer verschillende subscenario’s nagegaan. Het resultaat is een matrix van enkele tientallen verschillende scenario’s. In wat volgt, beperken we ons tot het schetsen van de contouren van de zes ‘hoofd’-scenario’s, om hen vervolgens te vergelijken op de criteria ‘werkloosheidsval’, ‘promotieval’, en ‘winst per inkomensdeciel’.

Scenario A: Verlaging van de tarieven binnen de bestaande belastingschaal

In het eerste scenario worden, naast het verhogen van de belastingvrije som en de afschaffing van de bijzondere bijdrage aan de sociale zekerheid, de tarieven die van toepassing zijn op de verschillende belastingschijven aangepast. Vandaag bedragen die tarieven 25% op de laagste schijf (tot 13.260 €), 40% op de volgende schijf, 45% op de derde schijf, en 50% op inkomen hoger dan 40.480 €. Hoe groter het ingezette budget, hoe meer de tarieven kunnen dalen. Het valt op dat in de onderzochte scenario’s aan het laagste tarief niet geraakt wordt: dat blijft op 25%.

Scenario B: Een belastingschaal waar nog twee tarieven overblijven

In het volgende scenario worden de vier huidige tarieven vervangen door twee tarieven, van 25% en 45%. Wanneer het ingezette budget beperkt blijft tot 1% van het BBP, betekent dit dat het tarief op de hoogste belastingschijf zal dalen van 50% naar 45%, terwijl een deel van het inkomen dat vandaag aan 40% belast wordt aan 25% belast zal worden en een deel aan een hoger belastingstarief van 45% onderworpen zal zijn. Hoe groter de budgettaire enveloppe die wordt vrijgemaakt voor een belastingverlaging van dit type, hoe hoger de inkomensgrens waarboven het tarief van 45% zal gelden.

Scenario C: Uitvlakken van de hoge marginale tarieven

Een derde scenario concentreert zich op het wegwerken van de piek in de marginale tarieven bij inkomens tussen 50% en 70% van het gemiddelde bruto loon. We zagen dat deze piek het resultaat is van (het wegvallen van) bijdragenverminderingen en — vooral — de werkbonus voor lage lonen. Dat geeft ons initieel twee opties: ofwel een veralgemening van de werkbonus naar alle inkomens, ofwel een afschaffing van de werkbonus. In beide gevallen wordt het effect van de werkbonus op de marginale belastingvoet weggewerkt. Het afschaffen van de werkbonus betekent echter een fiks inkomensverlies bij de laagste lonen, het uitbreiden van de werkbonus tot alle inkomensschalen heeft dan weer als nadeel dat het verschillen in fiscale behandeling tussen werknemers in de privé-sector enerzijds en zelfstandigen en werknemers in de publieke sector anderzijds nog versterkt. Daarom ontwikkelde de Hoge Raad van Financiën een derde optie, dat verschillende bestaande systemen van bijdragenverminderingen en werkboni tussen de verschillende stelsels vereenvoudigt en harmoniseert. De kost daarvan (inclusief het basisscenario) bedraagt meer dan negen miljard euro, i.e. meer dan 2% van het BBP. Wanneer het huidige belastingtarief van 45% wordt verminderd tot 42%, bedraagt de kostprijs 2,5% van het BBP. Het is dit laatste scenario (C*) dat we in de vergelijking tussen de verschillende opties zullen behouden.

Scenario D: Dual income tax

Bij een dual income tax wordt, in beginsel, alle inkomen uit arbeid (en vervangingsinkomens) onderworpen aan een progressief tarief, terwijl alle inkomen uit vermogen wordt onderworpen aan een proportioneel tarief, i.e. eenzelfde tarief ongeacht het inkomen uit vermogen. In de door de Hoge Raad onderzochte scenario’s wordt dit principe slechts onvolkomen toegepast, met behoud van allerlei bestaande verminderingen en uitzonderingen op de bepaling van de belastbare basis (behalve waar ‘globalisering’ voordeliger zou zijn voor de belastingplichtige). Deze keuze moet de vergelijkbaarheid met de andere scenario’s waarborgen, maar betekent ook dat de dual income tax zoals hier gemodelleerd niet noodzakelijk dezelfde effecten heeft als een ‘echte’ dual income tax. In de scenario’s onderzocht door de Hoge Raad worden de plafonds van de huidige belastingschijven opgetrokken om tot een belastingverlaging van 1%, van 2%, of van 2,5% van het BBP te komen.

Scenario E: Vlaktaks

Bij een vlaktaks wordt, in beginsel, alle inkomen, ongeacht de bron (arbeid, vervangingsinkomens, vermogen) onderworpen aan eenzelfde tarief. Elke progressiviteit verdwijnt dus uit het systeem. De Hoge Raad van Financiën past dit principe in eerste instantie slechts zeer beperkt toe, met behoud van allerlei bestaande verminderingen en uitzonderingen op de bepaling van de belastbare basis. Deze keuze moet, zoals ook in de D-scenario’s al het geval was, de vergelijkbaarheid met de andere scenario’s waarborgen. Op deze belastbare basis wordt een tarief toegepast van 35% in een scenario waarbij de belastingverlaging 1% van het BBP bedraagt, en van 31% in een scenario waarbij de belastingverlaging 2,5% van het BBP bedraagt. Daarnaast onderzocht de Hoge Raad ook een scenario E-bis, dat veel dichter in de buurt komt van een ‘echte’ vlaktaks, en waarbij de huidige afzonderlijk belastbare inkomsten worden geglobaliseerd, de belastingverminderingen voor vervangingsinkomens worden geschrapt, en het vlakke tarief ook toegepast wordt op de roerende inkomens. In dat scenario E-bis bedraagt het vlakke tarief 31,4% in een scenario van een belastingverlaging ten belope van 1% van het BBP, en 28,1% in een scenario van een belastingverlaging ten belope van 2,5% van het BBP.

Scenario F: Volledige globalisering van de inkomens

In het laatste scenario worden alle inkomens, zowel uit arbeid als uit vermogen, geglobaliseerd en onderworpen aan een progressief tarief. Doordat vandaag niet alle inkomen aangegeven moet worden, hebben we slechts een zeer onvolkomen zicht op wie van welk inkomen uit vermogen kan genieten. De Hoge Raad van Financiën was dan ook gedwongen om bij dit scenario uit te gaan van (beredeneerde) veronderstellingen. Op basis van gegevens uit de Household Finance and Consumption Survey worden inkomens uit vermogen verdeeld over de verschillende belastingschijven: bijna tachtig procent van die vermogensinkomsten kunnen dan toegeschreven worden aan inkomens in de bovenste belastingschijf, de rest aan de inkomensgroep daar net onder. Deze globalisering van inkomens uit arbeid en vermogen creëert een ruime marge om de tarieven van toepassing op de verschillende belastingschijven fors te verlagen. Terwijl op de laagste belastingschijf vandaag een tarief van 25% geldt, zakt dat in de onderzochte scenario’s van 21,5% (bij een belastingverlaging van 1% van het BBP) tot 17% (bij een belastingvermindering van 2,5% van het BBP). Het tarief op de bovenste belastingschijf kan, afhankelijk van het ingezette budget, dankzij de globalisering van de inkomsten uit arbeid en vermogen dalen van 47,5% tot 42,5%. Helaas is door het ontbreken van de juiste gegevens dit scenario niet op alle aspecten vergelijkbaar met de andere scenario’s.

Een vergelijking tussen de scenario’s

Vergelijken we nu de huidige situatie met het basisscenario en de scenario’s A tot F die de Hoge Raad van Financiën heeft onderzocht. Om het geheel min of meer overzichtelijk te houden en om ook telkens scenario C* mee te kunnen nemen in de vergelijking, beperken we ons hier tot de scenario’s waar de totale belastingverlaging 2,5% van het BBP bedraagt.

De kloof tussen niet-werken en werken vergroten

Eén van de doelstellingen van de belastinghervorming, luidt de opdracht die de Hoge Raad van Financiën kreeg, is het vergroten van de kloof tussen niet-werken en werken. In de volgende twee grafieken zien we hoe de verschillende onderzochte scenario’s scoren op deze doelstelling:

Afhankelijk van het scenario verbreedt de kloof tussen niet-werken en werken in meer of mindere mate. Opvallende vaststelling: een vlaktaks scoort systematisch slechter dan de andere onderzochte scenario’s. Meer: het invoeren van een vlaktaks bovenop het basisscenario, doet een deel van de winst in het vergroten van de kloof tussen niet-werken en werken die dat basisscenario creëerde weer teniet. Een dual income tax (scenario D) en een volledige globalisering van de inkomsten (scenario F) scoren het best, op de voet gevolgd door scenario C*, waarbij de hoge marginale tarieven onderaan de inkomensladder worden uitgevlakt. Een algemene verlaging van de tarieven (scenario A) en een reductie naar twee tarieven (scenario B) scoren minder goed op dit criterium. (Bij een ‘echte’ vlaktaks (scenario E-bis 3) wordt de kloof tussen niet-werken en werken een stuk groter dan bij scenario E3 hier afgebeeld, niet omdat het inkomen van wie werkt aan 50% of 67% van het gemiddelde bruto inkomen meer zou stijgen, maar omdat vervangingsinkomens en dus ook werkloosheidsuitkeringen fors zouden dalen.)

De promotieval wegwerken

Een tweede doelstelling die naar voor werd geschoven bij het bepalen van de opdracht van de Hoge Raad, was het wegwerken van de zgn. promotieval, de piek van hoge marginale tarieven op lage inkomens die ervoor zorgde dat een euro extra bruto verdienen bij lage inkomens vaak zwaarder belast werd dan bij inkomens hogerop de inkomensladder. Hoe scoren de scenario’s op deze doelstelling?

Opvallende, maar niet echt verrassende vaststelling, is dat in alle scenario’s de promotieval behouden blijft, behalve in het scenario C*, dat zich specifiek richt op het wegwerken van die piek van hoge marginale tarieven op lage inkomens: dat scenario is het enige scenario waarin de marginale belastingvoet stapsgewijs oploopt naarmate het inkomen stijgt, zonder uitschieters onderaan de inkomensladder. De tegengestelde situatie doet zich voor bij een vlaktaks, waar het marginale tarief het laagst is bij de hoogste inkomens. Wanneer we de scenario’s beoordelen op deze doelstelling, buizen ze, op één na, allemaal.

Winst per inkomensdeciel

In dit laatste punt vergelijken we de impact van de verschillende scenario’s op het beschikbare inkomen per inkomensdeciel. Voor een inschatting van de impact van een volledige globalisering van de inkomsten (scenario F) ontbreken helaas de gegevens. Belangrijk bij de interpretatie van deze cijfers, is dat de impact van noodzakelijke compenserende maatregelen hierin niet is verrekend. Die maatregelen zullen een (kleiner of groter, al naar gelang het karakter van de genomen maatregelen) negatief effect hebben op de beschikbare inkomens.

In elk scenario, behalve scenario C*, is het effect van de belastingverlaging het grootst in de hoogste inkomensdecielen. Meer zelfs: in vijf van de zes scenario’s is het effect van een belastingverlaging ten belope van 2,5% van het BBP of bijna twaalf miljard euro op de laagste inkomens onbestaande of zelfs negatief: ondanks de omvang van de ingezette budgetten, zullen zij méér belastingen moeten betalen in plaats van minder. Alleen in een scenario dat zich specifiek richt op het wegwerken van de hoge marginale tarieven op de lagere inkomens winnen ook de lagere inkomens bij een belastingverlaging. De winst in de hoogste inkomensdecielen loopt op van tien procent tot zelfs bijna twintig procent bij een vlaktaks. De prijs die betaald moet worden voor die grote winst voor de grootste inkomens bij een vlaktaks, is dat ondanks de inzet van 12 miljard euro, bijna de helft van de huishoudens méér belasting zal moeten betalen, zelfs vóór het verrekenen van noodzakelijke compenserende maatregelen om die belastingverlaging (die dus voor velen geen belastingverlaging is) te bekostigen.

Een belastingverlaging ten belope van 2,5% van het BBP kost bijna twaalf miljard euro. We zagen dat het effect hiervan op de beschikbare inkomens zeer ongelijk verdeeld is over de verschillende inkomensgroepen. Het grootste deel van de ingezette enveloppe vloeit in alle scenario’s dan ook terug naar de hoogste inkomens: het meest extreem is de situatie weer bij de vlaktaks-scenario’s, waar bijna zestig procent van die twaalf miljard ten goede komt aan het hoogste inkomensdeciel. Maar ook in de andere scenario’s wordt een disproportioneel groot aandeel van het budget — dertig tot veertig procent — ingezet om de belastingverlaging van de rijkste tien procent te bekostigen. In verschillende scenario’s moeten de lagere inkomensdecielen bijbetalen om de belastingverlaging voor de hoogste inkomensgroepen mogelijk te maken.

Conclusie

Een eerste, korte analyse van de verschillende scenario’s voor een mogelijke verlaging van de personenbelasting leert dat een verlaging van de personenbelasting erg negatief kan uitdraaien voor de lagere inkomensgroepen: zij zien hun beschikbare inkomen niet stijgen of zelfs dalen; zij betalen de belastingverlaging die enkel de hogere inkomensdecielen ten goede komt cash. Bovendien slaagt slechts één van de onderzochte scenario’s erin om de paradoxale situatie weg te werken waarin op lage lonen een hoger marginaal tarief wordt geheven dan op hogere inkomens — niet toevallig het scenario dat ook vanuit herverdelingsoogpunt als beste uit de bus komt. Daarbij is ook nog niets gezegd over de impact van de maatregelen die genomen moeten worden om die twaalf miljard aan minderinkomsten te compenseren, een impact die, afhankelijk van de keuzes die daar gemaakt worden, de lagere inkomens zwaar of minder zwaar kunnen treffen. En de prioritaire vraag blijft: wat kunnen we als samenleving best gezamenlijk aanpakken?