Hoe links is de “Nieuwe Washington Consensus”?

In april van dit jaar gaf Jake Sullivan, de National Security Advisor van de Verenigde Staten, een veelbesproken speech over het huidig Amerikaans economisch beleid[i]. In deze toespraak noemde Sullivan het economische denken binnen die regering een “Nieuwe Washington Consensus”. Die term moet duidelijk maken dat de VS afscheid hebben genomen van de oude, neoliberale Washington Consensus, die de voorbije decennia alle heil zag in vermarkting, liberalisering, privatisering en deregulering. De speech van Sullivan wordt gezien als de meest ambitieuze poging tot nog toe om de binnenlandse en buitenlandse economische agenda van de Biden regering in een coherent verhaal te verpakken.

In zijn speech kapittelt Sullivan het centrale uitgangspunt van het neoliberalisme “dat markten kapitaal altijd productief en efficiënt alloceren, ongeacht het beleid van onze tegenstanders en onze collectieve uitdagingen”. De vrije markt is er niet geslaagd sociale cohesie te verzekeren of klimaatverandering tegen te houden, noch te vermijden dat de Verenigde Staten voor sommige producten sterk afhankelijk zijn geworden van China, een land dat als een strategische rivaal gezien wordt. De Nieuwe Washington Consensus, soms ook “Bidenomics” genoemd, moet die drie grote uitdagingen samen aanpakken.

Concreet moet dat gebeuren via een strategisch industrieel beleid door middel van grootschalige publieke investeringen. Met de Bipartisan Infrastructure Law, de Chips and Science Act en de Inflation Reduction Act (IRA) heeft de huidige Amerikaanse regering al om meer dan 1700 miljard dollar aan investeringen in de Amerikaanse economie beslist. Dat komt bovenop de 1900 miljard dollar aan steun die Biden meteen na zijn aantreden via het American Rescue Plan in de vraagzijde van de economie heeft gepompt om een recessie na de uitbraak van de covid-pandemie tegen te gaan. Doordat subsidies vaak via ongelimiteerde belastingverminderingen verlopen kan de totale investeringssteun nog hoger aantikken.

 Politieke logica

Deze paradigmaverschuiving is niet zomaar het gevolg van voortschrijdend inzicht van Biden en andere Democraten die onder Obama nog te voorzichtig reageerden op de financiële crisis en hun klimaatvoorstellen getorpedeerd zagen in het Congress door een Republikeinse partij in de ban van de Tea Party. Het is ook een berekende politieke respons op de verkiezingsoverwinning van Trump in 2016 en diens nipte verlies in 2020. Twee keer lagen de cruciale Staten die deze verkiezingen beslisten in de Rust Belt in het Noordoosten en Midwesten van de VS, waar desindustrialisering veel gemeenschappen hard heeft getroffen. De belofte van herindustrialisatie moet meer kiezers in deze strijdstaten opnieuw Democratisch laten stemmen.

Bovendien moest Biden met zijn nipte meerderheid in beide kamers van het Congress – voor hij het Huis verloor in de mid-term verkiezingen van 2022 – het vertrouwen behouden van zowel centrumdemocraten, zoals senator Joe Manchin, als radicale democraten, zoals Alexandria Ocasio-Cortez en andere leden van The Squad. Publieke investeringen in infrastructuur en veiligheid verbinden met de klimaatagenda deed deze spreidstand onverwachts slagen.

China neemt een onmiskenbaar centrale plaats in het nieuwe Amerikaanse economische denken in. In een andere speech uit september 2022 stelde Jake Sullivan dat de VS moet proberen om “een zo groot mogelijke voorsprong” te behouden op China op technologisch vlak[ii]. Dat competitie met China een grote prioriteit moet zijn, is een van de zeldzame zaken waar Democraten en Republikeinen in de VS het nog over eens zijn. Een technologische voorsprong met China vrijwaren moet verwezenlijkt worden door een combinatie van internationaal economisch beleid – zoals het verbod op export van hoogtechnologische chips naar China – en binnenlands beleid – door zelf opnieuw te investeren in belangrijke digitale en groene technologieën. Ook hier is politieke berekening niet ver weg. Bij de verkiezingen van 2024 zullen Republikeinen de Democraten niet kunnen verwijten “soft on China” te zijn.

De Amerikaanse regering die expliciet het neoliberale denken van de voorbije decennia begraaft en een industrieel beleid voert waarbij de overheid zich weer actief gaat moeien met de organisatie van de economie, dat moet progressieven als muziek in de oren klinken. Maar hoe links is de Nieuwe Washington Consensus eigenlijk echt?

Kansen

Om te beginnen moeten we tevreden zijn dat de VS er eindelijk in geslaagd is een ambitieuze stap te zetten in de strijd tegen klimaatverandering. Via de IRA zal minstens 369 miljard dollar aan publieke subsidies naar de klimaattransitie vloeien, al voorziet de wet ook nog subsidies voor vervuilende energiebedrijven, wat nodig was om de cruciale stem van Joe Manchin uit steenkoolrijk West Virginia over de streep te halen. Dankzij de IRA zal de VS de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met 40% kunnen verminderen in vergelijking met 2005, in plaats van met slechts 30% zonder de wet.   

Uit de rest van de wereld kwam snel kritiek op de protectionistische elementen in deze wet. Zo zijn subsidies vaak voorbehouden voor producten, zoals elektrische wagens, die (grotendeels) in de VS zelf zijn vervaardigd. Maar dat verwijt ziet over het hoofd dat in de hedendaagse Amerikaanse politiek een ernstig klimaatbeleid enkel kans maakt wanneer politici er duidelijk kunnen maken dat dit ook nieuwe industriële werkgelegenheid in eigen land zal scheppen.

President Biden zegt vaak “wanneer ik naar klimaatbeleid kijk, zie ik jobs”[iii]. Dat discours helpt om een coalitie die klimaatbeleid steunt op de been te krijgen en te houden. De hoop is dat door de nieuwe werkgelegenheid die de subsidies creëren deze coalitie zal verstevigen zodat het significant terugdraaien van klimaatbeleid door Republikeinen in de toekomst onmogelijk wordt; een strategie die eerder bij Obamacare grotendeels is gelukt. Een klimaatbeleid dat spreekt over jobs en werkt via de wortel van subsidies zou wel eens robuuster kunnen zijn tegen populistische aanvallen dan de alternatieve aanpak die via de stok van belastingen onwenselijk gedrag bestraft.

Ook positief is dat de Amerikaanse regering sociale voorwaarden aan subsidies probeert te koppelen. Zo kunnen bedrijven die halfgeleiders produceren enkel subsidies krijgen uit de Chips and Science Act wanneer ze beloven deze niet te gebruiken om dividenden te verhogen of aandelen terug te kopen. Ze moeten laaggeschoolde arbeiders waardige lonen betalen, en zijn zelfs verplicht om betaalbare en kwaliteitsvolle kinderopvang voor hun personeel te voorzien. Subsidies worden ook vaak specifiek toegewezen aan achtergestelde gebieden om zo de geografische ongelijkheid in de VS te verkleinen, wat een “place-based industrieel beleid” wordt genoemd. De investeringspakketten van de Amerikaanse regering zorgen er mee voor dat de economie en arbeidsmarkt op een hoog toerental blijven draaien, en daar profiteren de laagbetaalde werknemers het meest van[iv].

Meer algemeen biedt het vanuit progressief oogpunt kansen dat de overheid zich weer meer gaat moeien met de vraag wat de economie waar en hoe moet produceren. Na de neoliberale revolutie was dat een taboe geworden, in de plaats moest de markt alle ruimte krijgen om via een mondiale arbeidsverdeling zo efficiënt mogelijk door consumenten verlangde goederen en diensten te produceren.

Maar terwijl in een democratie elke burger (tenminste formeel) gelijk kan meebeslissen over wat wordt geproduceerd, geldt dat hoegenaamd niet op de markt, waar de wet van de rijkste speelt. Via reclame stimuleert die vrije markt vooral de consumptie, en dus productie, van goederen en diensten die individueel genot kortstondig vervullen, terwijl in collectieve noden te weinig wordt geïnvesteerd. Bovendien ontsnapt een geglobaliseerde vrije markt aan nationaal milieu- en sociaal beleid, wat uitmondt in een race-to-the-bottom. Een actief industrieel beleid houdt het potentieel in om de economie opnieuw op een meer democratische en rechtvaardige manier te organiseren.

Bedreigingen     

Hoewel een actief industrieel beleid dus kansen biedt voor links, is de vervulling ervan niet verzekerd. Een waterval aan subsidies is nog geen garantie op een meer democratische en rechtvaardige economie. In het slechtste geval leiden deze subsidies tot een transfer van belastingbetalers naar ontvangende bedrijven (en hun aandeelhouders) voor investeringen die ze hoe dan ook zouden hebben gedaan. Zulk industrieel beleid zou helemaal compatibel zijn met neoliberaal staatskapitalisme door de risico’s van investeringen te socialiseren en de winsten privaat te houden. Daarom is het belangrijk dat er aan subsidies voldoende voorwaarden en controle verbonden worden. Nog beter zou zijn dat de overheid zelf participeert in bedrijven zodat winsten ook terugvloeien naar de gemeenschap.

Een ander risico is dat de Nieuwe Washington Consensus gedomineerd wordt door een militaire logica. Het is niet toevallig dat een belangrijke speech waarin het economische denken van de Biden regering wordt uitgelegd is gegeven door haar Nationale Veiligheidsadviseur. Zoals hoger uitgelegd, valt het economisch beleid in de VS vandaag niet los te zien van geopolitieke strategieën. Het industrieel beleid dient verschillende doelstellingen, maar het mondiale leiderschap van de VS vrijwaren is een van de belangrijkste. Dat heeft als politiek voordeel dat een interventionistisch beleid nu ook steun heeft in veiligheidsmiddens, zelden linkse bastions. Maar de grens is dun tussen een echt progressief beleid dat deels gelegitimeerd kan worden met veiligheidsargumenten, en een nationalistisch Keynesiaans beleid waarbij de doelstelling van internationaal leiderschap domineert en gelijkheid en duurzaamheid hoogstens gunstige neveneffecten zijn, die indien nodig vanuit geopolitiek oogpunt ook weer in de koelkast kunnen gestopt worden.

Dan zijn er de relaties met en gevolgen voor de rest van de wereld. De Biden regering benadrukt dat haar beleid geen verderzetting van “America First” is. Sullivan stelt dat de VS “zonder zich te schamen haar binnenlandse industriële strategie nastreeft, maar zich er ook ondubbelzinnig toe verbindt om haar vrienden niet achter te laten”[v]. Maar die vrienden zijn er niet gerust op, en dat geldt nog meer voor landen die geen vriendschapstrouw aan de VS willen moeten zweren.   

Bondgenoten in Europa en Azië knarsetanden over het unilaterale karakter van het Amerikaans beleid en over de al genoemde protectionistische dimensie. In de EU heerst vooral zenuwachtigheid over de dreiging dat de, dixit Macron, “super agressieve” IRA Europese bedrijven zou doen besluiten nieuwe investeringen in de VS te doen in plaats van in Europa[vi]. Opkomende economieën stellen zich vragen bij het gebruik van termen als “friendshoring” wanneer het over economische relaties gaat. Moeten zij zich inschrijven in het buitenlands beleid van de VS als ze toegang tot de Amerikaanse markt willen behouden?

De grootste zorgen maken arme landen in het Globale Zuiden zich. Zij vrezen dat hun economieën niet opgewassen zijn tegen westerse bedrijven die kunnen genieten van gulle overheidssubsidies. De Nieuwe Washington Consensus trekt zich weinig aan van de multilaterale regels van de Wereldhandelsorganisatie (WHO). En hoewel ontwikkelingslanden lang terechte kritieken hadden op de WHO, verkiezen zij een imperfecte multilaterale organisatie boven unilateralisme door westerse landen, waarbij de wet van de sterkste geldt.  

De VS is zich bewust van die bezorgdheden. In een recente speech zei de Amerikaanse minister van Handel Katherine Tai dat de VS “de oude koloniale mindset op zijn kop zet: in plaats van aanvoerketens te ontwikkelen die gericht zijn op extractie van grondstoffen, willen we samenwerken zodat elk land mede-eigenaar wordt van die aanvoerketens”[vii]. Het valt af te wachten hoe deze mooie woorden zullen omgezet worden in beleid. Zal de VS landen als Indonesië, Namibië of Congo steunen wanneer zij exportverboden op kritieke mineralen instellen om de ontwikkeling van een binnenlandse industrie te stimuleren? 

Wat doet Europa?

De IRA heeft een stroomstoot gegeven aan debatten in de Europese Unie over het gepaste economische beleid in een tijdperk van klimaat- en digitale transities en geopolitieke spanningen. Die discussies waren in Europa al gaande na de uitbraak van de covid-pandemie en de Russische invasie van Oekraïne, maar het activistische beleid van de Biden regering heeft deze in een stroomversnelling geplaatst. Om delokalisering van Europese bedrijven naar de VS tegen te gaan, heeft de Europese Commissie de voorbije maanden verschillende voorstellen gedaan voor een sterker Europees industrieel beleid.

Achtereenvolgens werden een Green Deal Industrial Plan, een Net Zero Industry Act, een Critical Raw Materials Act en een Economic Security Strategy gelanceerd. Net als de VS wil de EU opnieuw meer zelf aan industriële productie doen, zeker in de groene en digitale sector. Op die manier wil de Unie ook vermijden dat het opnieuw te afhankelijk wordt van import van kritieke grondstoffen en goederen in de groene economie van de toekomst, zoals het geval was met gas uit Rusland.  

In deze debatten lopen verschillende breuklijnen door elkaar. Er zijn ideologische meningsverschillen over de vraag hoe ver de EU de VS moet volgen in het voeren van een activistisch industrieel beleid en het terughalen van waardenketens. En er is discussie over de vraag, indien Europa dit wil doen, op welk niveau dit moet gebeuren.  

Het resultaat is zoals vaak dat de EU veel papier produceert maar dat concrete acties niet veel verder reiken dan de kleinst gemene deler van de verschillende posities. Er komt voorlopig geen “Europees souvereiniteitsfond”, zoals nochtans gesuggereerd door Commissievoorzitter Ursula von der Leyen en haar Franse Commissaris voor de Interne Markt Thierry Breton, waarmee vanuit het EU-budget subsidies aan Europese bedrijven worden gegeven op een equivalent niveau aan de Amerikaanse middelen. In de plaats worden de Europese competitieregels versoepeld zodat lidstaten makkelijker steun aan hun bedrijven kunnen geven, en er wordt hen gevraagd meegaand om te springen met vergunningsaanvragen van bedrijven in strategische sectoren.

Een Europees industrieel beleid dat via de lidstaten verloopt is echter problematisch. Er zijn grote verschillen in de capaciteiten die nationale overheden hebben om hun bedrijven te steunen. Grote en rijke landen kunnen dat makkelijker dan kleine en armere lidstaten. Landen met begrotingsmarge hebben meer mogelijkheden dan lidstaten die al moeten besparen. Een versoepeling van de staatssteunregels dreigt ongelijkheden en onevenwichten in de Unie alleen maar te verergeren. In 2022, toen de subsidieregels al versoepeld waren om bedrijven te helpen de economische gevolgen van de covid-pandemie te overleven, werd meer dan de helft van alle staatssteun in de EU door Duitsland gegeven. Met Frankrijk erbij, stonden de twee Europese grootmachten in voor 77% van alle subsidies[viii].

Centrale aansturing maakt het in de Verenigde Staten mogelijk om industrieel beleid te gebruiken om geografische ongelijkheid aan te pakken. Dat is politiek interessant. Sinds decennia doen de Democraten het goed in de rijke staten aan de kusten, maar veel minder in het armere binnenland. De manier waarop stemmen worden omgezet in zetels in het Amerikaanse Congress bevoordeelt de Republikeinen die sterk staan in dunbevolkte staten, in wat soms pejoratief “flyover countries” genoemd worden. Place-based industrieel beleid kan de Democraten hier weer kansrijk maken. Decentraal industrieel beleid in de EU concentreert subsidies net in de al rijkere landen, met alle centrifugale politieke dynamieken van dien.

De Europese constructie maakt een radicale ommezwaai van het beleid moeilijk. Dat was zo bij de neoliberale revolutie, waardoor de oude Washington Consensus in Europa nooit zo verregaand is doorgevoerd als in de VS. Maar ook nu botst een paradigmawijziging richting een sterkere rol voor de overheid op de inertie van het Europese project. Voor links in Europa is de uitdaging niet alleen om uit te vlooien hoe een echt links industrieel beleid eruitziet, maar ook hoe institutionele obstakels voor de verwezenlijking ervan overwonnen kunnen worden

-          Deze analyse verscheen eerder in: Samenleving en Politiek, Jaargang 30, 2023, nr. 7 (september), pagina 52 tot 58.

[i] “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan on Renewing American Economic Leadership at the Brookings Institution”, 27 april 2023, Whitehouse.gov.

[ii] “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan at the Special Competitive Studies Project Global Emerging Technologies Summit”, 16 september 2022, Whitehouse.gov.

[iii] Zie bijvoorbeeld “Remarks by President Biden on the Inflation Reduction Act and Bidenomics, Milwaukee, WI”, 15 augustus 2023, Whitehouse.gov.

[iv] Zie bijvoorbeeld Duval, R., Oikonomou, M. en Tavares, M.M., “Tight Jobs Market Is a Boon for Workers But Could Add to Inflation Risks”, 31 maart 2022, IMF.org.  

[v] Zie eindnoot i.

[vi] “Inflation Reduction Act ‘super aggressive’, Macron tells his US hosts”, 1 december 2022, Euractiv.com.

[vii] “Ambassador Katherine Tai’s Remarks at the National Press Club on Supply Chain Resilience”, 15 juni 2023, USTR.gov.

[viii] “EU’s Vestager warns of fragmentation risks, but expands state aid”, 2 februari 2023, Euractiv.com.