De politieke economie van de btw

Mede omwille van de plannen voor een hogere btw trok Georges-Louis Bouchez voorlopig de stekker uit de federale formatie. Met hem géén duurdere winkelkar! Bouchez, beschermer van de arme burger, zou het echt?

In het gekrakeel over hoe een grote fiscale hervorming er moet uitzien – de zoveelste oefening in een eindeloze lijst, en even succesvol in het realiseren van een transparant en performant systeem als zowat alle vorige oefeningen –, ging bijna alle aandacht naar het struikelblok dat een meerwaardebelasting zou vormen. Bouchez’ bewering dat hij eigenhandig de koopkracht van de laagste inkomens beschermd had, kreeg veel minder weerklank. Bouchez, beschermer van de arme burger, zou het echt?

Wat men zegt, wat men doet …

De inzet van deze strijd: de btw. Een steeds terugkerend refrein in elk debat over een fiscale hervorming is de vermeende noodzaak om belastingen te verschuiven van arbeid naar consumptie – het is een refrein dat door haast elke politieke partij en commentator minder of meer enthousiast wordt meegezongen. Het mag dan ook bijna een paradox heten dat ondanks de schijnbare vanzelfsprekendheid van dit idee, er toch geen enkele politieke bereidheid lijkt te bestaan om die verschuiving ook effectief in de praktijk te brengen. Meer zelfs: hoe luider en hoe vaker het refrein gezongen wordt, hoe minder consumptie ook effectief belast wordt. Tussen 2000 en 2022 is de opbrengst van de btw voor de schatkist (in termen van het bbp) gedaald van iets meer dan 7% naar 6,5%, terwijl de opbrengst van accijnzen in 2022 voor het eerst onder de 2% van het bbp zakte. Het gaat niet om reusachtige dalingen, zeker, maar ze staan wel in schril contrast met wat men zegt te willen wanneer men de grote beleidslijnen voor de toekomst uitzet.

En bij elke begrotingsbespreking, die heus echt waar steeds begint met het vaste plan om het systeem coherenter te maken, wordt de lijst met uitzonderingen op het basistarief van de btw weer een beetje langer. De lijst met aparte regelingen is ondertussen een document van dertig bladzijden lang, gaande van e-boeken, steenkool, maaltijden in restaurants en binnenbanden voor tractoren (weliswaar met een uitzondering op deze uitzondering voor tractoren gebruikt in de bosbouw), over de aanleg van tuinen of de aankoop van snijbloemen, sierstruiken, door de artiest gesigneerd keramiek (doch alléén als het keramiek niet voor gebruik bedoeld is) en herten (levend, zo specifieert het Koninklijk Besluit), tot een nultarief voor kranten en weekbladen.

Ook nu zou er een voorstel op tafel gelegen hebben om een verlaging van de lasten op arbeid ten minste ten dele te compenseren met een verhoging van de opbrengst van de belastingen op consumptie. En ook nu weer eindigt het op een sisser. Met Bouchez als de meest recente – zelfverklaarde – doodgraver van dit voorstel tot fiscale hervorming. Zijn motto: met hem géén duurdere winkelkar!

Waarom ligt de btw zo moeilijk?

Let op: dit is géén pleidooi voor hogere belastingen op consumptie. Dit is ook géén pleidooi voor lagere inkomensbelastingen. Dit is wél een pleidooi voor coherentie en transparantie, en een poging om wat klaarheid te krijgen in de chaos.

Waarom blijkt het zo moeilijk om te realiseren wat men zegt te willen: een bredere belastingbasis? En waarom blijkt het zo makkelijk om telkens nieuwe uitzonderingen te creëren die haaks staan op de zucht naar een bredere belastingbasis? Verschillende factoren spelen hier een rol.

Hogere btw: zwaardere lasten op smallere schouders?

Consumptiebelastingen, zoals de btw, worden als regressief gezien: huishoudens met een kleiner beschikbaar inkomen moeten een disproportioneel groter deel van dat inkomen besteden aan inkopen. Elke heffing die inkopen duurder maakt, zal dus zwaarder doorwegen op hun budget.

Een eerste motivatie om uitzonderingen toe te kennen op het standaard btw-tarief is dan ook om te ‘compenseren’ voor deze regressiviteit: een aantal producten en diensten worden zo aan een lager tarief belast omdat men ze bestempelt als essentieel. Denk, bijvoorbeeld, aan voedsel, of denk aan gezondheidsproducten: het zijn goederen waarzonder men niet kan, en het is dus een kwestie van fairness om deze zaken minder zwaar te belasten dan de aankoop van andere goederen, die we gemakshalve ‘luxeproducten’ kunnen noemen.

Een andere reeks goederen en diensten krijgen dan weer een voorkeurstarief niet omdat ze voorzien in een basale behoefte, maar omdat ze geacht worden waardevol te zijn in het leven: ze maken het leven van de mens rijker, en dus wil men de consumptie ervan niet in de weg staan, zeker niet voor wie een lager inkomen heeft. Traditioneel werd daarbij in de eerste plaats gedacht ook culturele goederen en diensten, zoals boeken, muziekvoorstellingen of theater.

Hier stelt zich natuurlijk al meteen een eerste, fundamenteel probleem, want: hoe definieer je wat essentieel is, en wat een luxeproduct? Waarom zou, bijvoorbeeld, elektriciteit géén basisbehoefte zijn? En wat telt als ‘waardevol’ voor het leven, en wat niet? Zodra men hier uitzonderingen begint toe te kennen voor het ene product, zal meteen de vraag rijzen: waarom dan niet ook voor dat andere product? Kan het fair zijn dat twee goeden die niet zo veel van elkaar verschillen toch op een andere manier belast worden? Haast mechanisch wordt zo een proces in gang gezet waarbij het voor steeds meer producten en diensten ‘logisch’ en ‘fair’ wordt gevonden dat ze kunnen genieten van een uitzondering op het standaardtarief.

Bedrijfssteun onder een andere naam

Bij een andere resem verminderingen van belastingen op consumptie is de motivatie minder het tegengaan van de vermeende regressiviteit van dit type heffingen, als wel het ondersteunen van specifieke bedrijfssectoren. Schoolvoorbeeld is hier de verlaging van de btw voor horeca-etablissementen ‘in ruil’ voor het invoeren van de witte kassa, of de ‘tijdelijke’ verlaging van de btw op renovatieprojecten om een bouwsector in zwaar weer te ondersteunen. In de verdediging van zulke maatregelen zal men weliswaar steeds de mond vol hebben van het belang van de consument: dankzij de lagere btw kan de prijs dalen, en daar geniet in de eerste plaats de klant van. De bedoeling van de lagere btw is hier echter in de eerste plaats het ondersteunen van de sector, niet de klant: dankzij de lagere btw kunnen bedrijven hun marges opkrikken, wat misschien wel het verschil betekent tussen overleven of kopje onder gaan.

Wat de precieze motivatie ook is, het tegengaan van regressieve effecten door basisproducten lager te belasten, het aanmoedigen van de aankoop van waardevolle goederen, of het ondersteunen van specifieke bedrijfssectoren, het toekennen van deze uitzonderingen heeft altijd een kost voor de schatkist, in de vorm van gemiste belastinginkomsten. En die kost zal ook altijd op één of andere manier gecompenseerd moeten worden, ofwel door hogere belastingen elders, ofwel door het schrappen in andere overheidsuitgaven. Het is dan ook belangrijk na te gaan in hoeverre de doelstellingen die men zegt na te streven door het toekennen van uitzonderingen, ook effectief bereikt worden op deze manier – en of het wel de meest efficiënte manier is om ze te bereiken.

Lagere btw, lagere prijzen?

De eerste, fundamentele vraag die we ons moeten stellen, is dus: leidt een lagere btw tot lagere prijzen voor de consument? Alleen als dat het geval is, kan het überhaupt zinvol zijn om met lagere btw-tarieven te werken om eventuele regressieve effecten van consumptiebelastingen te compenseren.

Intuïtief lijkt het antwoord op deze vraag overduidelijk: de prijs die de verkoper vraagt, is een functie van de kosten die hij maakt; btw is een kost, dus als die kost daalt, kan ook de eindprijs dalen. De winst is voor de consument.

Zo eenvoudig zijn de zaken helaas niet. De eindprijs is niet een functie van de productiekost (al kan de eindprijs, natuurlijk, moeilijk lager zijn dan de productiekost), maar een functie van de prijs die de markt bereid is te betalen. Een verlaging van de productiekost door het verlagen van de btw leidt dus niet noodzakelijk tot een verlaging van de eindprijs. De verkoper wéét immers dat consumenten bereid zijn een bepaalde prijs te betalen voor hun product, en heeft dan ook niet per se veel redenen om een verlaging van de btw door te rekenen aan de klant: de verlaging van de productiekost (in de vorm van lagere btw) leidt dan niet tot een lagere winkelprijs, maar wél tot hogere winstmarges per verkocht product. En het is ook alleen maar omdat het mechanisme op deze manier werkt, dat het instrument van een lagere btw ook ingezet kan worden om specifieke bedrijfssectoren te ondersteunen: het staat hen toe om hogere winsten te nemen op hun verkoop.

Voorbeelden uit het recente verleden bieden genoeg stof om dit te illustreren: of het nu in België is, Nederland, het Verenigd Koninkrijk of elders, telkens wanneer het btw-tarief van een specifiek product werd verlaagd – bijvoorbeeld om fairness-redenen, zoals in het fameuze geval van de ‘tampon tax’, waar na een jarenlange campagne tegen ‘de belasting op vrouw zijn’ maandverband uit het standaard btw-tarief werd gehaald –, zien we de facto nauwelijks tot geen effect op de winkelprijzen. De producten bleven even duur, ook na de verlaging van de btw: de winst van de lagere btw ging naar de verkopers, niet naar de consument, ten koste van de schatkist.

Lagere btw, hogere winsten …

Anekdotes? Zeker, maar ook breder onderzoek komt tot dezelfde conclusies: zo berekende het IMF op basis van btw-wijzigingen in zeventien landen van de eurozone over een periode van twintig jaar dat (alle types wijzigingen voor alle types producten en diensten samengenomen) een verandering in btw-tarief voor gemiddeld slechts 30% werd doorgerekend aan de consument. Reclassificatie van producten in een lagere btw-categorie, of een wijziging van het btw-tarief voor een beperkte sample van producten of diensten, heeft zelfs helemaal géén effect op de eindprijs: het verschil vloeit volledig naar de verkoper.

Opvallend, maar niet verrassend, is dat een stijging van de btw dubbel zo sterk wordt doorgerekend aan de klant als een btw-daling: bij een lagere productiekost is het voordeel voor de verkoper, bij een hogere productiekost wordt die kost doorgerekend aan de klant. Het gevolg: wanneer een product of een dienst ‘tijdelijk’ kan genieten van een lagere btw met als doel om de koopkracht van consumenten te ondersteunen of om de consumptie van dat goed te stimuleren, kan het eindresultaat net het omgekeerde zijn van wat het beleid beoogde: de eindprijs blijft gelijk bij de btw-daling (en de verkoper steekt de winst op zak), en stijgt wanneer de btw weer stijgt (en de klant betaalt het verschil).

Lagere btw: zwaardere lasten op smallere schouders!?

Dat heeft natuurlijk belangrijke gevolgen voor het argument dat een lagere btw op bepaalde producten en diensten de regressiviteit van een consumptiebelasting kan compenseren. De lagere btw uit zich immers niet, of zeker niet volledig, in lagere winkelprijzen, maar wel in hogere winstmarges voor bedrijven. En zelfs wanneer de lagere productiekost dankzij de lagere btw zich wél uit in lagere winkelprijzen, komt de winst hiervan niet in de eerste plaats ten goede aan de laagste inkomensgroepen, die men zegt te willen bereiken met deze maatregel, maar wel aan de huishoudens die het meest consumeren – en dat zijn, ook voor ‘basisgoederen’, de hoogste inkomens, die dus het meest zullen profiteren van de lagere prijzen. Minder inkomsten voor de staat, en dat vooral ten voordele van de hogere inkomensgroepen? Een btw-verlaging kan zo, paradoxaal genoeg, net leiden tot méér regressiviteit in het systeem.

De regressiviteit van de consumptiebelasting tegengaan kan dan ook veel efficiënter worden bereikt door de inkomensbelasting progressiever te maken, met lagere tarieven voor de laagste inkomens, meer tussentijdse trapjes zodat de tarieven slechts geleidelijk stijgen voor iets hogere inkomens, hogere tarieven voor de hoogste inkomensklassen, en de integratie van inkomen uit kapitaal bij het inkomen uit arbeid. Maar dan kan Bouchez zijn winkeltje natuurlijk wel sluiten. En dus verkoopt hij zich als verdediger van de koopkracht van de laagste inkomens: Bouchez zegt nee tegen de beeteewee.

— Deze bijdrage verscheen ook bij Samenleving en Politiek.