Indexering: motor van ongelijkheid?
Indexatie: motor van ongelijkheid?
Een kritische analyse van alternatieven voor de indexering
Inleiding
Sinds de energiecrisis is het debat omtrent de ‘automatische’ loonindexering opnieuw actueel, met voorstellen om de automatische indexering af te schaffen of om het mechanisme te vervangen door alternatieven. Het sociaal overleg wordt daarbij omzeild. Met uitzondering van het Verbond van Belgische Ondernemingen en misschien enkele werkgeversorganisaties is er echter niemand die het principe van een loonindexering fundamenteel in vraag stelt, noch aan Franstalige, noch aan Nederlandstalige kant. De voorstellen gaan vooral over aanpassingen aan het mechanisme en niet over de zuivere afschaffing ervan. Een zuivere afschaffing wordt dan misschien niet overwogen, het feit alleen al dat sommige progressieve partijen het idee voor een afschaffing of een fundamentele aanpassing van het indexprincipe opwerpen of steunen, stemt tot nadenken. Hun motivering: de opvatting, vaak foutief, dat het huidige mechanisme de ongelijkheden vergroot.
In deze nota worden twee alternatieve mechanismes geëvalueerd: de indexering in euro en de indexering die geplafonneerd wordt tot een bepaald loonniveau; een derde oplossing wordt ook soms naar voren geschoven, maar die laatste is een variant op de indexering in euro.
Indexering: waarover gaat het?
Voor we een definitie geven van indexering, moeten we eerst inflatie definiëren. Inflatie ligt aan de basis van de indexering. De definitie van inflatie door het INSEE, het Franse bureau voor de statistiek, luidt als volgt: “het verlies aan koopkracht van het geld dat zich vertaalt in een algemene en duurzame prijsstijging. Inflatie onderscheidt zich van stijgende levensduurte. De waardevermindering van het geld is een fenomeen dat de hele nationale economie raakt (huishoudens, bedrijven enz.)’ [1]. Die prijsstijgingen hebben het effect van een reële loondaling en zijn in principe een welvaartstransfer van de werknemers naar de werkgevers.
De arbeidsovereenkomst bepaalt immers welke taak uitgevoerd moet worden in ruil voor de nominale verloning. Die verloning wordt vastgelegd op moment T (het moment van de ondertekening van de overeenkomst). Hoewel de nominale verloning niet wijzigt, heeft de inflatie het effect van een loonsverlaging doordat het geld aan koopkracht verliest. Anders gezegd: de inflatie leidt tot waardeverlies van een monetaire eenheid die verkregen wordt door een bepaalde hoeveelheid werk.
De indexering is het mechanisme waarmee het interprofessionele overleg de aanpassing van het nominale loon aan de inflatie geheel of gedeeltelijk automatiseert. Zo kan het reële loonverlies beperkt worden.
Die compensatie is niet volledig. Enerzijds steunt de indexering op de afgevlakte gezondheidsindex (de consumptieprijsindex zonder aardolieproducten, tabak en alcohol) [2]. Anderzijds bestaan er verschillende indexmechanismes die leiden tot verschillende indexeringsmomenten [3]. Daardoor bestaat er:
een verschil tussen de indexeringscoëfficiënt en de inflatiecoëfficiënt; en
een tijdsverschil tussen het moment van de inflatie en de compensatie ervan (dat tijdsverschil kan soms groot zijn).
Die twee karakteristieke elementen leiden tot een compensatie van de inflatie van het nominale loon die slechts gedeeltelijk is en met vertraging komt. Desondanks, en om gevolg te geven aan de veronderstelde effecten op de bedrijven, namelijk i.v.m. het concurrentievermogen en het risico op een loon-prijsspiraal, wordt de indexering geregeld bekritiseerd door de werkgeversorganisaties en sommige politieke partijen.
In het geval van een zuivere afschaffing wordt de compensatie van de welvaartstransfer overgelaten aan het collectieve of individuele overleg. In tegenstelling tot de indexering waarbij overleg niet nodig is, hangt de mogelijkheid om dat reële loonverlies goed te maken af van de onderhandelingsmacht van de verschillende partijen in de werkrelatie. In plaats van een zuivere afschaffing stellen sommigen een aanpassing aan het mechanisme voor, om de effecten die ongelijkheid in de hand zouden werken te corrigeren. Het doel van deze nota is om via een microsimulatie de effecten van de voorgestelde alternatieve mechanismes te analyseren.
Werkt de indexering ongelijkheid in de hand?
De toekenning van een procentuele verhoging van het nominale loon doet veronderstellen dat de loonongelijkheid uitgediept wordt door dat mechanisme. Nochtans blijft bij de toepassing van eenzelfde verhogingspercentage op alle niveaus van nominale brutolonen het verband tussen de verschillende inkomens en het hoogste inkomen constant, ongeacht de indexeringscoëfficiënt.
De veronderstelde ongelijkheid berust op een afnemende marginale neiging tot consumeren in het inkomen. Die neiging was al aanwezig vóór indexering, de indexering houdt dat fenomeen gewoon in stand, maar wijzigt de inkomensverdeling absoluut niet.
Indexering in euros
Beschrijving
De eerste variant bestaat erin om de inkomens te indexeren in euro en niet procentueel. Gezien de inflatie gedefinieerd wordt als het jaarlijkse groeipercentage van het algemene prijsniveau, kan voor elk procentpunt inflatie het bijkomende nominale loon gedefinieerd worden.
Dat bijkomende nominale loon mag niet te laag zijn, om te vermijden dat de compensatie ontoereikend is, maar ook niet te hoog, om een overcompensatie van de inflatie te vermijden.
Test
Voor ons eerste voorbeeld vertrekken we van de hypothese dat de indexering in euro berekend wordt op basis van het mediaanloon, oftewel 3300 euro bruto per maand in 2021, geïndexeerd telkens op 1 januari met een bedrag in euro dat overeenstemt met het groeipercentage van de consumptieprijsindex tussen december t-1 en t. Dat zou in januari 2022, 2023 en 2024, toegepast op verschillende inkomensniveaus, het volgende opgeleverd hebben:
De gekozen voorbeelden laten zien dat de indexering in euro leidt tot een snelle reële stijging van de lonen die onder het gekozen referentieloon liggen: een loon van 2000 euro bruto per maand in 2021 stijgt met bijna 30% op drie jaar tijd. Dat is een stijging die duidelijk hoger ligt dan het inflatiepercentage en dan de stijging die we zouden zien met de conventionele indexering. Dat leidt tot:
een stijging van het reële loon voor de lonen die lager liggen dan het gekozen referentieloon; anders gezegd: die lonen zouden overgecompenseerd worden voor de inflatie;
een daling van het reële loon voor de lonen die boven het gekozen referentieloon liggen;
het verschil tussen het laagste en het hoogste loon wordt kleiner.
Om dergelijke stijgingen van de lagere lonen tot boven de inflatie te vermijden, moeten we dus een referentieloon kiezen dat lager ligt dan het mediaanloon. Nochtans zouden we in dat geval een sterke daling zien van het reële loon indien geen andere vorm van loonsverhoging wordt toegepast. Onderstaand voorbeeld, met een referentieloon van 2000 euro, toont dat aan:
Afhankelijk van de keuze van het referentieloon zal de compensatie van de inflatie groter of kleiner zijn. Indien het referentieloon lager ligt dan het loon van een individu, zal die laatste een reëel loonverlies lijden dat hoger ligt dan het loonverlies volgens het huidige systeem.
Besluit
Dergelijke stijging van de lage lonen kan leiden tot een ontkoppeling van productiviteit en verloning en dat kan een risico inhouden voor de tewerkstelling. Bovendien erkent de NBB dat de lage lonen minder bijdragen aan de productiviteit dan de hoge lonen [4]. Als dergelijk mechanisme toegepast wordt, kan er dus een aanzienlijke kloof ontstaan tussen de productiviteit van een werknemer en het loon. Dat is absoluut een bedreiging voor de tewerkstelling op middellange termijn. Dat mechanisme zou erop neerkomen dat er een loonsverhoging doorgedrukt wordt voor de lage lonen.
Hoewel de doelstelling om de lage lonen op te trekken lovenswaardig kan zijn vanuit politiek standpunt, kan de toepassing van een dergelijke maatregel leiden tot schadelijke effecten voor de tewerkstelling, in het bijzonder van de lage lonen; het risico op werkloosheid is het grootst voor die looncategorieën, want bij de lage lonen zien we vaak andere zaken die een handicap zijn op de arbeidsmarkt, zoals het gebrek aan kwalificaties. Het probleem is niet zozeer de loonsverhoging van de lage lonen, maar heeft eerder te maken met de automatische, continue en versnelde verhoging van de minimumlonen, zonder dat daar een verankering in de arbeidsmarkt tegenover staat. Daartegenover staat dat de compensatie van de inflatie voor de meeste werknemers te laag zou zijn en dat ze een reëel loonverlies zouden lijden, met mogelijk ontevredenheid tot gevolg. Als de politieke doelstelling is om de lage lonen op te trekken, dan bestaan daar andere mechanismes voor, met name fiscale mechanismes, die geschikter zijn om die doelstelling te bereiken.
Ten slotte is de grootste moeilijkheid van dergelijk systeem dat de sociale partners het eens moeten worden over het referentieloon dat als basis dient om de indexering in euro te berekenen. Voor de werkgevers moet dat referentieloon immers zo laag mogelijk liggen, om te vermijden dat de lonen die lager liggen dan het mediaanloon sterk stijgen. Voor de vakbondsorganisaties, als ze bereid zijn om te onderhandelen, zou het aangewezen zijn om het mediaanloon te overstijgen om enerzijds een aanzienlijke stijging te garanderen voor de lage inkomens, en om anderzijds de hogere inkomens tevreden te houden die een potentieel aanzienlijke daling zouden zien van hun reële loon. Dat zou uiteindelijk een cadeautje betekenen voor de werkgevers om het indexeringsmechanisme te beperken, een mechanisme dat goed werkt dankzij het universele en automatische karakter ervan.
Indexering tot een bepaald plafond
Beschrijving
De tweede variant bestaat erin om de inkomens te indexeren tot een bepaald loonniveau, bijvoorbeeld het mediaanloon. Zodra het loon die grens overschrijdt, wordt het inkomen niet meer geïndexeerd.
Test
Om de gevolgen te kennen voor het reële loon, passen we het hoger beschreven principe toe op verschillende reële loonniveaus (hoger en lager dan het mediaanloon): de lonen onder het mediaanloon worden geïndexeerd, de lonen die die grens overschrijden niet. We passen de indexeringen toe van 2022, 2023 en 2024 (zoals voorzien door het Federaal Planbureau).
Vanaf januari 2023 bereikt het reële loon van 3500 euro dat geïndexeerd wordt het niveau van het reële loon (niet-geïndexeerd) van 4000 euro. Dat betekent dat een persoon die 4000 euro verdient voortaan hetzelfde verdient als iemand die eerder 3500 euro bruto verdiende. Het verlies van het indexeringsmechanisme zou zo een obstakel kunnen worden voor promotie.
De enige personen die hun reëel loonverlies beperken zijn de lonen lager dan 3500 euro bruto. Zodra dat loonniveau overschreden wordt, is het reële loonverlies aanzienlijk.
Besluit
In dit mechanisme hebben we een verschuiving kunnen vaststellen van de hoogste verloningen. Er blijft ook een risico bestaan dat de grens waaronder de lonen geïndexeerd worden, zelf te weinig geïndexeerd wordt en dat alle verloningen uit het indexeringsmechanisme vallen. Bij elk inflatieopstoot bestaat het risico dat de tegenstanders van het mechanisme pleiten voor een niet-indexering van de grens zelf, wat de facto leidt tot een beperking van de indexering.
Bovendien, gezien het tekort aan arbeidskrachten voor de hoogste inkomens, bestaat het risico dat de hoogste lonen ‘geïndexeerd’ worden via individuele onderhandelingen, buiten het officiële systeem om. De tussenliggende loonniveaus zouden afgestraft worden, want die lonen zouden niet meer stijgen zonder onderhandelingen.
Zoals hierboven al besproken, zijn de laagste lonen het verst verwijderd van de productiviteit die eraan gekoppeld is. Enkel die lonen indexeren kan leiden tot een bedreiging voor de tewerkstelling. Die situatie zou bovendien kunnen leiden tot een ‘smicardisatie’ zoals in Frankrijk (waar enkel het minimumloon geïndexeerd wordt). Daarbij neemt het aantal werknemers met een loon op het niveau van het SMIC (het minimumloon) sterk toe. Doordat de andere loonniveaus niet veel stijgen, functioneert de indexering van het minimumloon (of van een ander loonniveau) als een bescherming en haalt het de andere nominale loonniveaus in. Volgens Alternatives économiques steeg in Frankrijk het aantal personen die betaald worden aan het minimumloon van 12% in 2021 naar 17,3% in 2023 [5]. Dat is gedeeltelijk het gevolg van de beperking van de indexering tot het Franse minimumloon.
Indexering in euros afgezwakt door een shift in werkgeversbijdragen
Theoretisch
Het mechanisme bestaat erin om de nominale inkomens te indexeren in euro op basis van de indexering van het mediaanloon (zie supra), maar om een te snelle stijging te vermijden van de loonkost van de lage lonen, wordt voorgesteld om er een soort korting op de RSZ-bijdragen in te integreren. Om te compenseren voor die dalende bijdragen op de lonen onder het mediaanloon (3300 € bruto/maand – februari 2021), stijgen de bijdragen op de lonen boven het mediaanloon. De lonen boven het mediaanloon verliezen dus een stuk van de indexering, om een grotere indexering van de lagere lonen mogelijk te maken.
Om te vermijden dat de loonkost stijgt voor de lonen boven het mediaanloon (het risico bestaat dat de lonen toch geïndexeerd worden en dat de hogere werkgeversbijdragen voor de RSZ betaald worden door de werkgever), wordt de stijging van de RSZ-bijdragen toegepast op de persoonlijke RSZ-bijdragen.
Samengevat:
De indexering van de lonen onder het mediaanloon wordt gesubsidieerd door lagere werkgeversbijdragen voor de RSZ.
De indexering van de lonen boven het mediaanloon wordt belast door hogere persoonlijke RSZ-bijdragen.
Dat onderscheid maakt het mogelijk om de gedeeltelijke transfer van de indexering voor de inkomens boven het mediaanloon te financieren door de werknemer en niet door de werkgever. Het risico bestaat immers dat de werknemers met de hoogste inkomens op twee vlakken winnen: ze krijgen een totale indexering (onder de vorm van een niet-automatische loonsverhoging), zonder dat ze hogere bijdragen moeten betalen.
Dat leidt tot een transfer van de lonen boven het mediaanloon ten voordele van de werknemers met een inkomensniveau onder het mediaanloon.
Uiteindelijk komt dat neer op een indexering in euro (cf. supra) die gecompenseerd wordt door een wijziging in de RSZ-bijdragen om de stijgende loonkost voor de lage lonen te beperken.
Test
Het mechanisme wordt toegepast op verschillende inkomenscategorieën, gaande van 1500 euro bruto per maand tot 5000 euro bruto per maand. Voor elk inkomensniveau wordt het totale bijdragepercentage (persoonlijke bijdrage en werkgeversbijdrage) berekend tussen 01/02/2021 en 01/12/2023.
We zien een sterke daling van de RSZ-bijdragen voor de lonen onder het mediaanloon. Als we de oefening zouden verlengen, zouden we zien dat de werkgeversbijdragen voor de RSZ snel zouden verdwijnen. Vanaf dat moment zou het aangewezen zijn om de werkgevers te subsidiëren om het mechanisme verder te zetten. Anders zou de indexering in euro volledig zijn voor de lonen onder het mediaanloon.
Daar staat tegenover dat de percentages van de RSZ-bijdragen op de lonen boven het mediaanloon zullen blijven stijgen, waardoor ze erg hoog kunnen oplopen.
Dat leidt tot een sterkere progressiviteit van de RSZ-bijdragen, naast de verminderingen voor de lage lonen.
Besluit
De besluiten van het indexeringsmechanisme in euro blijven geldig en dit mechanisme voegt er nog problemen aan toe:
Eerst en vooral dreigt het percentage van de RSZ-bijdrage snel een laag niveau te bereiken (13,07%, oftewel het niveau van de persoonlijke RSZ-bijdragen). Zodra die grens bereikt wordt, zal de staat verplicht zijn om de indexering van de lonen lager dan de RSZ-bijdragen te subsidiëren. Gezien de beperkte budgettaire ruimte en de precaire situatie van de sociale zekerheid, kunnen we ons de vraag stellen of het de staat is die het reële loon in stand moet houden, of de werkgevers?
Voor degenen met een loon boven het mediaanloon zal het percentage van de RSZ-bijdrage alleen maar stijgen. Het kan zijn dat sommige werknemers niet willen dat hun RSZ-bijdragen zo sterk toenemen.
Dit mechanisme ligt ook sociaal moeilijk. Zullen de werknemers met een loon licht boven het mediaanloon een reëel loonverlies accepteren om de indexering te financieren van de lonen onder het mediaanloon? Als we in rekening nemen dat belastingen niet populair zijn, is het weinig waarschijnlijk dat die werknemers akkoord gaan met dit mechanisme. We lopen dan het risico dat er een einde komt aan een systeem van algemene indexering.
Zoals voor de twee andere mechanismes en wegens de spanning op de arbeidsmarkt voor de hoogste lonen, bestaat er een risico dat de werkgever de stijging van de persoonlijke RSZ-bijdragen compenseert met een brutoloonsverhoging (hoewel dat verboden is door de wet van 1996 die in 2017 herzien werd). Het zou dus kunnen at we een lagere indexering krijgen voor de lonen die licht boven het mediaanloon liggen door de hogere persoonlijke RSZ-bijdragen, terwijl de hoogste lonen daarvoor gecompenseerd worden en dus en volledige indexering zouden krijgen. We lopen dus het risico om geconfronteerd te worden met een zekere onrechtvaardigheid bij de indexering.
In een situatie waarin de verdeling van de loonpiramide niet uniform is, bestaat het risico dat de invoering van dit mechanisme niet neutraal is op budgettair vlak. De inkomensverdeling over de bevolking is immers niet uniform (het percentage van elk inkomensniveau is anders). Er moet dus een lagere RZS-bijdrage toegepast worden op een aantal mensen dat groter is dan degenen die hun bijdragen zien stijgen. Dat houdt dus een risico in voor de budgettaire neutraliteit; ofwel moeten de inkomens boven het mediaanloon nog minder geïndexeerd worden; ofwel moeten de bijdragen voor de lonen onder het mediaanloon minder dalen. Daarna moeten er parameters berekend worden voor de stijging/daling van de RSZ-bijdragen om tot budgettaire neutraliteit te komen. Zoniet is het zeker dat in een tijd van budgettaire krapte het mechanisme op de schop zal gaan.
Besluit
In alle besproken configuraties zullen de lonen boven het loon dat de indexering behoudt, reëel loonverlies lijden, afgezien van andere verhogingen (baremieke, collectieve of individuele). Die reële loonverliezen dreigen nog uitgediept te worden door de niet-indexering van de drempels. Indien het referentieloon voor de indexering in euro of het loonniveau tot waar een indexering wordt toegepast niet voldoende geïndexeerd wordt, bestaat er een reëel risico op waardedalingen op middellange of lange termijn.
Om het loonverlies goed te maken, zullen de werknemers moeten rekenen op individuele of collectieve onderhandelingen. In het kader van de wet van 1996 herzien in 2017 over de preventieve vrijwaring van de werkgelegenheid en het concurrentievermogen zijn collectieve of individuele onderhandelingen buiten de marge besproken in het kader van het IPA, verboden. In de huidige context is het echter niet zeker dat de vertraging van de indexering een extra verhoging van de marge zou toelaten. Dat zou zowel afhangen van de effecten van de nieuwe indexeringen op de loonmassa in België, van de loonstructuur als van de loonevolutie in de buurlanden. In een situatie waarin de marge identiek zou blijven, zou het reële loonverlies aanzienlijk zijn voor degenen met een loon boven het referentieloon.
Aangezien de wet van 1996 de facto weinig nageleefd wordt op individueel niveau, zullen de loonsverhogingen buiten de indexering om afhangen van de krachtsverhouding binnen de werkrelatie. Knelpuntberoepen zouden ongetwijfeld loonsverhogingen krijgen, terwijl de andere beroepen zich tevreden moeten stellen met de indexering of met andere vormen van loonsverhoging. Uiteindelijk zou dat neerkomen op een verzwakking van de collectieve onderhandelingen (sectoraal of intersectoraal) ten voordele van de individuele onderhandelingen of onderhandelingen in het bedrijf.
Dat zou de werkgeverszijde op twee manieren versterken. Enerzijds zou de beperking van de indexering individuele onderhandelingen kunnen versterken en waar de werkgever sterker staat zal dat in het nadeel zijn van de werknemer. Anderzijds zou de wijziging echte besparingen kunnen betekenen op het vlak van loonsverhogingen voor de bedrijven, wanneer er geen krachtsverhouding is om loonsverhogingen af te dwingen.
Referenties
[1] Insee (2021), ‘Inflation / taux d’inflation.’
[2] SPF BOSA. Cfr. de wet van 23 april 2015 tot verbetering van de werkgelegenheid (B.S. 27 april 2015) tot wijziging van het artikel 2 van het KB van 24 december 1993 ter uitvoering van de wet van 6 januari 1989 tot vrijwaring van ‘s lands concurrentievermogen.
[3] Fellahi & Greuse (2022), ‘Inflation et mécanismes sectoriels d’indexation en Belgique : analyse comparative.’
[4] Coppens & Saks (2022), ‘Différenciation des salaires en Belgique, quel rôle pour la productivité ?’ NBB: Revue économique.
[5] Vincent Grimault (2023), ‘Pourquoi le nombre des smicards a-t-il explosé ?’ Alternatives économiques.
Thomas Greuse is econoom. Deze nota geeft het standpunt van de auteur weer en weerspiegelt niet noodzakelijk het standpunt of het beleid van de instellingen waarvoor de auteur werkt of heeft gewerkt.
