Maart 2017 is een historische maand voor de Europese Unie. Op 25 maart vierden we de 60e verjaardag van de Verdragen van Rome. Naar aanleiding daarvan publiceerde de Commissie een witboek over de toekomst van de EU en namen de lidstaten de Verklaring van Rome aan. Enkele dagen nadien heeft Theresa May formeel de Brexit in gang gezet door Artikel 5O van het Verdrag betreffende de werking van de EU te triggeren. In dit artikel argumenteer ik dat het fout zou zijn ons blind te staren op de Brexit en zo te verzaken aan de noodzakelijke versterking van de Unie. In de plaats schets ik een scenario voor een ‘positieve Brexit’, die beter zou uitdraaien voor het Verenigd Koninkrijk en – vooral – de EU dan de huidige koers.
Op 29 maart werd een nieuwe stap gezet in de exit van het Verenigd Koninkrijk (VK) uit de Europese Unie (EU). Het VK heeft nu officieel het ondertussen bekende ‘Artikel 50’ in werking gezet, waarna het VK en de EU twee jaar zullen onderhandelen over de modaliteiten van de Britse uitstap en de contouren van de relatie nadien. Die Brexit zorgde er mee voor dat op 25 maart de 60e verjaardag van de ondertekening van de Verdragen van Rome onder donkere wolken werd gevierd. Maar uiteraard is de Brexit niet de enige smet op dit feestje. Omdat de EU ook met andere crisissen wordt geconfronteerd, wordt haar zestigste verjaardag ook aangegrepen om na te denken over de verdere hervorming van het project.
Het gevaar bestaat dat de aanpak van de Brexit de komende jaren de noodzakelijke hervormingen aan de Unie zelf gaat overschaduwen. In dit artikel leg ik uit hoe we dat kunnen vermijden en de aanpak van de Brexit en hervorming van de EU op een positieve manier met mekaar kunnen verbinden.
Op koers naar een harde Brexit
Momenteel ziet het ernaar uit dat we afstevenen op een zogenaamde ‘harde Brexit’ waarbij de (economische) relaties tussen de EU en het VK vrij ernstig verstoord zullen worden. May zelf heeft in speeches aangegeven dat dit de enige manier is om recht te doen aan de uitslag van het referendum van 23 juni 2016. Bij (de meeste) politici in de andere 27 lidstaten staat het principe voorop dat het Verenigd Koninkrijk geen betere positie mag verwerven buiten de EU dan ze erbinnen had.
Anders verwoord moet de Brexit toch een beetje pijn doen. Door het VK te straffen voor hun keuze wil men ook een signaal geven naar kiezers in andere lidstaten die zich aangetrokken voelen door politici die met het idee spelen om ook een EU-referendum te organiseren in hun land: bezint eer ge begint.
“Na zo weinig te hebben gedaan om de relatie te redden, moet het VK nu geen scheiding in goede verstandhouding verwachten, zo oordelen velen.”
Natuurlijk valt zulk revanchisme in de rest van de EU te begrijpen. Velen zijn al lang gefrustreerd over het EU-debat in het Verenigd Koninkrijk. De campagne voor het referendum deed daar nog een paar scheppen bovenop. De Leave-campagne gooide manifeste leugens in de strijd, terwijl het Remain-kamp er niet in slaagde een betere verdediging van de EU op te werpen dan dat een uitstap veel geld zou kosten. Na zo weinig te hebben gedaan om de relatie te redden, moet het VK nu geen scheiding in goede verstandhouding verwachten, zo oordelen velen.
Toch vind ik dat we niet te snel moeten besluiten dat een ‘harde Brexit’ in ons belang (en dan definieer ik ‘belang’ zeker niet in louter economische termen) is, om twee redenen. Ten eerste, is afschrikking wel de beste manier om de toekomst van de EU te verzekeren? Ten tweede, draagt een harde Brexit bij aan de aanpak van de andere (existentiële) uitdagingen van de EU? De vragen stellen, is ze beantwoorden.
Volgens mij bestaat er een creatievere oplossing voor de Brexit die meer in het voordeel zou zijn van het VK en de EU, zowel op korte als op lange termijn. Ik leg hieronder uit hoe ik dat zie. Maar eerst bespreek ik kort de huidige posities van het VK en de rest van de EU en hoe die inderdaad incompatibel zijn.
Waarom de huidige standpunten onverzoenbaar zijn
De Britse positie bij de aanvang van de uittredingsonderhandelingen kunnen we als volgt samenvatten. Het VK wil een zo vrij mogelijke handelsrelatie met de EU behouden. Maar tegelijk wil ze het vrij verkeer van personen kunnen beperken. Dat betekent dat het VK geen lid kan blijven van de Europese eenheidsmarkt, waar het vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen geldt.
Ze wil ook de vrijheid om zelf handelsakkoorden te kunnen sluiten. Dat betekent dat het VK ook geen douane-unie met de EU kan vormen. Als het land andere tarieven of regels toepast op handel met de rest van de wereld dan de EU, dan zullen er controles op de import uit het VK aan de grenzen van EU-landen moeten gebeuren.
Een laatste belangrijke doelstelling van het land in de Brexit-onderhandelingen is om niet langer onderworpen te zijn aan de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU.
Aan EU-zijde is een belangrijke doelstelling eveneens om de economische kosten van de Brexit te beperken. Maar in de vandaag bekende posities van zowat alle lidstaten weegt dat niet op tegen twee andere objectieven.
Ten eerste wil men wil niet raken aan de ‘ondeelbaarheid van de vier vrijheden’. Dat wil zeggen dat men het VK niet wil toelaten aan ‘cherry-picking’ te doen: te profiteren van vrij verkeer van goederen, diensten en (vooral) kapitaal terwijl het wel beperkingen kan opleggen aan het vrij verkeer van personen.
Ten tweede wil men de Brexit op zulke manier aanpakken dat het bijdraagt aan de toekomstige samenhang van de EU, door andere landen af te schrikken om hetzelfde pad te volgen.
“Als geen van beide partijen toegevingen doet op hun uitgangspunten, dan stevenen we af op een harde Brexit.”
Als geen van beide partijen toegevingen doet op deze uitgangspunten, dan stevenen we af op een harde Brexit: een uitkomst waarbij economische relaties grondig worden verstoord. Dat levert een economische kost op, terwijl het politieke voordeel ervan erg onzeker is (dat de EU zal samenblijven op basis van een afschrikeffect).
Ondertussen blijven ook andere (existentiële) crisissen de EU bedreigen. De eurocrisis is nooit weggeweest, en flakkerde de voorbije weken opnieuw op in Italië en Griekenland. Fundamenteel is de eurozone nog steeds een onvolmaakte constructie, die wordt rechtgehouden door creatief geldbeleid van de Europese Centrale Bank. Dat wordt alsmaar meer bekritiseerd (en dus moeilijker vol te houden), vooral in Duitsland maar stilaan ook in ons land. De sociale crisis veroorzaakt door de eurocrisis en haar aanpak blijft ondertussen ook in verschillende lidstaten flagrant aanwezig.
Ook de vluchtelingenopvangcrisis is niet structureel aangepakt maar wordt onderdrukt door moreel bedenkelijke en instabiele deals met Turkije en binnenkort (misschien) Libië.
Verder zit de EU ook met een geopolitieke crisis, met aanhoudende conflicten aan haar oostelijke en zuidelijke grens. Sinds het aantreden van Donald Trump is ook de nauwe geopolitieke relatie met de Verenigde Staten onzeker geworden.
Ten slotte maakt de EU intern een democratische crisis door, met het afglijden van een aantal lidstaten weg van de rechtsstaat en met het succes van populisten in vele lidstaten.
Een harde Brexit draagt niet bij aan het oplossen van deze andere crisissen. In sommige ervan heeft het VK net een belang en/of kan ze een rol spelen in de toekomst, ook buiten de EU, mits een goede verstandhouding tussen beide.
Hieronder leg ik uit dat er een alternatief mogelijk is dat wel kan bijdragen tot het aanpakken van de andere crisissen waarmee de EU kampt.
Een creatieve oplossing: 'Europees Partnerschap' naast de EU
Om te beginnen stel ik dat we naar de toekomst moeten kijken en niet naar het verleden. Dat wil zeggen dat de verleiding van revanchisme aan beide zijden moet worden onderdrukt en dat beide partijen bereid moeten zijn toegevingen te doen.
Het Verenigd Koninkrijk heeft beslist dat het geen ‘politieke integratie’ met de EU meer wil, maar wel zoveel als mogelijk deel wil uitmaken van een gemeenschappelijke vrijhandelszone. Dat wordt nu als een contradictie voorgesteld. Terwijl volgens mij het eerste geen absoluut obstakel hoeft te zijn voor het tweede.
“De EU heeft ook al een aantal zeer nauwe bilaterale handelsrelaties met andere landen zonder dat vrij verkeer van personen daar deel van uitmaakt.”
Concreet betekent dit dat de EU haar principe van ‘ondeelbaarheid van de vier vrijheden’ moet loslaten. Vrij verkeer van personen heeft volgens mij een politieke eerder dan een economische logica.[1] Om die reden maakt het ook geen deel uit van de Wereldhandelsorganisatie of van bilaterale vrijhandelsakkoorden. De EU heeft ook al een aantal zeer nauwe bilaterale handelsrelaties met andere landen zonder dat vrij verkeer van personen daar deel van uitmaakt.
Een eenheidsmarkt zonder vrij verkeer van personen zou een serieuze toegeving betekenen van de EU ten opzichte van haar huidige positie. Daartegenover staat dat ook het VK een aantal toegevingen moet doen. Het moet inzien dat een uitstekende toegang tot de EU markt impliceert dat het Europese regels moet blijven overnemen en toepassen[2]. Het moet ook bereid zijn zich te schikken naar een Hof (het huidige Europese Hof of een nieuwe instantie) dat de navolging van die regels controleert. Bovendien moet het VK aanvaarden dat het geen afspraken kan maken in eigen handelsakkoorden die afwijken van EU-regels, zonder dat dit de Britse toegang tot de Europese markt bemoeilijkt. Ten slotte is een eenheidsmarkt een publiek goed waar een zekere financiële bijdrage mag tegenover staan.
Waarom zou dit niet alleen een goed alternatief zijn voor een harde Brexit op korte termijn (beperken van de economische kosten) maar ook positief voor de toekomst van de EU op middellange termijn?
“Door een alternatief uit te werken voor een land dat wel lid wil zijn van een Europese markt maar niet van Europese politieke integratie, zouden we ook een oplossing bieden aan een aantal andere landen.”
Door een alternatief uit te werken voor een land dat wel lid wil zijn van een Europese markt maar niet van Europese politieke integratie, zouden we ook een oplossing bieden aan een aantal andere landen. Er zijn nog wel meer landen op het Europese continent die een gelijkaardige houding aan het Verenigd Koninkrijk hebben. Zo heeft Noorwegen al interesse getoond om betrokken te worden bij de Brexit-onderhandelingen en zou dit ook voor Zwitserland een interessante oplossing kunnen bieden.
Misschien al wat controversiëler meen ik dat dit ook een oplossing kan zijn voor landen met (ooit) de aspiratie om lid te worden van de EU, terwijl eigenlijk duidelijk is dat dit in de nabije toekomst niet zal gebeuren, zoals Oekraïne of Turkije. Eindelijk duidelijkheid scheppen over de toekomstige EU-Turkije relatie zou heel wat wrevel bij beide partijen wegnemen. Het zou ook de angst in sommige landen voor EU-lidmaatschap van en massale immigratie uit het land wegnemen, en zo de wind uit de zeilen halen van degenen die op deze angst teren.
Maar het onderdeel van mijn voorstel dat wellicht het meeste stof doet opwaaien is dat ik stel dat deze deal met het VK en andere Europese niet-EU landen - binnen een nieuw verband dat we een “Europees Partnerschap” zouden kunnen noemen[3] - ook een oplossing zou bieden voor een aantal huidige EU-lidstaten.
Laten we eerlijk zijn: ook een aantal landen van de EU-27 willen wel deel uitmaken van een vrijhandelszone maar liever geen lid zijn van een meer politieke constructie. Vooral een aantal Centraal- en Oost-Europese lidstaten profiteren wel graag van het vrij verkeer zonder dat ze verantwoordelijkheid (willen) opnemen in andere, meer politieke dimensies.
Door een duidelijk en aantrekkelijk alternatief te bieden voor lidmaatschap van een politieke constructie - een ‘Europees Partnerschap’ in plaats van de ‘Europese Unie’ - kunnen we landen met aandrang vragen om kleur te bekennen. Willen ze lid zijn van de politieke unie met meer lusten (waaronder vrij verkeer van personen) maar ook duidelijke lasten, of willen ze lid zijn van een beperktere vrijhandelszone?
De reacties op het Witboek over de Toekomst van de EU van de Europese Commissie dat op de valreep van de deadline voor dit artikel uitkwam, zullen veel duidelijk maken. Daarin worden vijf mogelijke toekomstscenario’s voorgesteld: 1) “Op dezelfde voet doorgaan”; 2) “De interne markt en niets meer”; 3) “Wie meer wil, doet meer"; 4) “Minder en efficiënter”; en 5) “Veel meer samen doen”. Als er onder de lidstaten verdeeldheid blijkt tussen zij die niet verder willen integreren (scenario’s 1, 2 en 4) en zij die dat wel willen (scenario’s 3 en 5), dan kan dat tot een zoveelste impasse binnen de Unie leiden. Anderzijds zou dat het moment kunnen zijn waarop deze twee blokken de logische conclusie trekken dat men beter apart, maar in goede verstandhouding, kan verdergaan in twee concentrische cirkels: een Europese Unie en een Europees Partnerschap.
Want verder aanmodderen is geen optie. Elk van de crisissen die ik hoger heb opgesomd vergen meer integratie: de eurozone kan niet lang blijven bestaan zonder gestut te worden door automatische stabilisatoren; een zone van vrij verkeer van personen kan niet zonder een gemeenschappelijk asiel- en migratiebeleid; en de geopolitieke uitdagingen aanpakken kan niet zonder een meer gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.
“Het is niet vol te houden dat de EU uitdagingen als welvaart, migratie en veiligheid beter moet aanpakken en tegelijk te weigeren om te praten over verdere integratie.”
Het is niet vol te houden dat de EU uitdagingen als welvaart, migratie en veiligheid beter moet aanpakken en tegelijk te weigeren om te praten over verdere integratie. Een doortastend EU-beleid op deze vlakken vergt ook meer politieke integratie. Automatische stabilisatoren, de vraag wie recht heeft op verblijf in een zone van vrij verkeer en welke internationale standpunten we verdedigen (zo nodig militair en dus met body bags) vergen stuk voor stuk politieke beslissingen, die op een efficiëntere en democratischere manier genomen moeten worden.
Zonder de blok van het VK aan het been, maar ook van andere landen die vandaag wel lusten maar geen lasten van EU-lidmaatschap willen, kunnen de lidstaten die wel bereid zijn om verder te integreren (zonder van de EU een superstaat te maken) dat ook makkelijker doen.
Besluit
Vandaag stevenen we af op een harde Brexit met zekere economische kosten en onzekere politieke baten. Dit is volstrekt te begrijpen vanuit de standpunten waarmee beide partijen (VK en EU-27) de onderhandelingen benaderen. Een uitweg uit deze impasse is enkel mogelijk als we de parameters van het debat wijzigen.
Terwijl ook het VK belangrijke toegevingen moet doen, moeten vooral West-Europese EU lidstaten door een andere bril naar de onderhandelingen kijken. Ze moeten het principe van ‘ondeelbaarheid van de vier vrijheden’ in de relatie tussen de huidige 28 EU-lidstaten loslaten.
“We zouden we de Brexit tegemoet moeten treden vanuit de vraag hoe we deze kunnen afhandelen op een manier die ook helpt andere uitdagingen aan te pakken.”
Door wel vast te houden aan de eenheid van de Unie én de ondeelbaarheid van de vier vrijheden zouden we nu de facto ook vooral de belangen van een aantal Centraal- en Oost-Europese lidstaten verdedigen (en er indien nodig een prijs voor betalen), terwijl sommigen van hen binnen de EU regelmatig vals spelen.
Wel zouden we de Brexit tegemoet moeten treden vanuit de vraag hoe we deze kunnen afhandelen op een manier die ook helpt andere uitdagingen aan te pakken.
Volgens mij loont het de moeite van de Brexit een succes te maken door een “Europees Partnerschap” op te zetten zonder politieke integratie. Dit zou landen, zowel binnen als buiten de huidige EU, een alternatief bieden voor het lidmaatschap van een meer geïntegreerde, politieke Unie. Landen mogen dan ook met aandrang gevraagd worden een keuze te maken tussen deze twee opties. Dat zou de weg vrijmaken voor de andere EU-lidstaten om verder te integreren, een noodzaak om de andere crisissen die de EU doormaakt op een duurzame manier aan te pakken.
Deze analyse verscheen eerder in het tijdschrift Samenleving en Politiek.
[1] Uiteraard is de scheiding tussen een politieke en economische logica relatief. Ook de andere vrijheden hebben politieke gevolgen en hun wenselijkheid staat niet absoluut buiten kijf.
[2] Indien niet (ook bijvoorbeeld wanneer het aan fiscale dumping zou doen), kan de EU de toegang tot de markt beperken.
[3] Cfr. ‘Continentaal Partnerschap’ in Jean Pisany-Ferry et al. (2016) Europe after Brexit: A proposal for a continental partnerschip, beschikbaar via Bruegel.org.