'Ik ga Arcelor Mittal niet sluiten'. Zo verantwoordde Geert Bourgeois, sinds vorige zomer Europees Parlementslid voor N-VA, zijn onthouding bij de stemming in het Europees Parlement over de Europese Green Deal.1 We moeten er volgens hem rekening mee houden dat China, de Verenigde Staten en India niet hetzelfde klimaatbeleid als Europa voeren en dat de Unie zichzelf met een té ambitieus beleid dus economisch in de voet schiet. Het is een klassiek argument tegen het optrekken van onze klimaatambities. Als we te veel vooroplopen op de rest van de wereld, dan jagen we onze industrie weg.
Die bekommernis is niet onterecht. Klimaatbeleid moet opletten dat het niet tot 'koolstoflekkage' leidt. Dat betekent dat een ambitieus beleid in de EU ertoe leidt dat vervuilende bedrijven hun productie gewoon verplaatsen naar landen buiten de Unie waar minder strenge regels gelden. Op die manier zouden we in Europa namelijk twee keer verliezen. De mondiale uitstoot zou niet verminderen, terwijl onze groei en werkgelegenheid wel zou dalen.
Economen verwijzen naar dit probleem als de 'tragedy of the commons'. Europees beleid om klimaatverandering tegen te gaan, komt de hele wereld ten goede, want de opwarming houdt geen rekening met grenzen. Maar de economische kosten die met dit beleid gepaard gaan, zijn enkel voor rekening van Europa. Op die manier hebben landen er belang bij om te 'free-riden' op de klimaatinspanningen van andere landen terwijl ze zelf extra economische activiteiten kunnen aantrekken. En dus sleept iedereen met de voeten.
'SECOND BEST' ALTERNATIEF
De ideale oplossing voor dit probleem is een ambitieus en bindend mondiaal klimaatverdrag. Maar het verdrag waar we het vandaag mee moeten doen, het Klimaatakkoord van Parijs, is noch voldoende ambitieus, noch bindend. Als we de nationale beloftes uit het akkoord optellen, dan gaan we ver boven de 1,5° Celsius opwarming2, en bovendien houden de meeste landen zich op dit moment zelfs niet aan hun bescheiden doelstellingen. Bovendien voorziet het akkoord niet in een sanctiemechanisme voor het geval dat landen hun beloftes niet nakomen, of voor wanneer ze beslissen het akkoord de rug toe te keren, zoals de Verenigde Staten onder Donald Trump hebben gedaan.
Omdat de ideale oplossing momenteel niet bereikt wordt, gaat de Europese Unie voor een 'second best' alternatief. Door zelf een versnelling hoger te schakelen en de uitstoot in Europa aan een hoger tempo terug te dringen, hoopt ze dat de rest van de wereld haar goed voorbeeld zal overnemen. Maar zelf koolstofneutraal worden, is onvoldoende. En hopen dat anderen vanzelf zullen volgen, is naïef.
In het slechtste geval zorgt het koolstofneutraal worden van Europa via koolstoflekkage voor net méér wereldwijde uitstoot. De koolstofuitstoot van een land of regio wordt momenteel namelijk gedefinieerd op basis van productie. De uitstoot die in Europa gemaakt wordt bij de productie van een auto of van rundvlees telt mee voor onze koolstofrekening, maar als wij die auto of dat rundvlees importeren uit China of Brazilië, dan komt dat niet op ons conto. Nochtans wordt bij de productie van een auto in China net negen keer meer CO₂ per dollar uitgestoten dan in Duitsland3 en komt bij de productie van rundvlees in Latijns-Amerika drie keer meer uitstoot vrij dan in Europa.4 Mochten we emissies berekenen op basis van consumptie in plaats van productie, zou Europa plots 19% meer uitstoot veroorzaken.
EUROPESE LEIDING ZONDER LEKKAGE
Het zou absurd zijn om trots te zijn op onze toekomstige nuluitstoot, terwijl we vrolijk uitstoot gemaakt in de rest van de wereld blijven importeren. Een strenger klimaatbeleid voeren terwijl ons handelsbeleid het net makkelijker maakt om zonder probleem van overal in de wereld producten in te voeren, is dus incoherent. De logische gevolgtrekking is dat een verhoging van het ambitieniveau van het Europese klimaatbeleid moet gepaard gaan met een mechanisme dat vermijdt dat de uitstoot zich gewoon verplaatst. Het goede nieuws is dat dergelijk mechanisme bestaat én momenteel overwogen wordt door de Europese instellingen.
Toen de nieuwe Commissievoorzitter Ursula von der Leyen vorige zomer haar agenda voor de komende vijf jaar voor het Europees Parlement voorstelde, was de Europese Green Deal het eerste en voornaamste punt. Ze stelde daarbij: 'Om te verzekeren dat onze bedrijven kunnen concurreren op een gelijk speelveld, zal ik een koolstofgrensheffing invoeren om koolstoflekkage tegen te houden'.5
Die koolstofgrensheffing (een meer sexy naam zou de populariteit van het idee misschien ten goede komen) moet vermijden dat bedrijven buiten de Europese Unie een concurrentievoordeel hebben op de Europese markt omdat ze niet of minder belast worden op hun uitstoot dan bedrijven binnen de Unie. Om die concurrentienadelen tegen te gaan, kregen sommige sectoren in Europa tot nu toe gratis uitstootrechten, maar dat strookt uiteraard niet meer met de hogere klimaatambities. Met een koolstofgrensheffing moet voor de uitstoot gemaakt bij de productie van goederen die op de Europese markt komen een bepaald bedrag betaald worden, ongeacht of die goederen in Europa zijn gemaakt of van elders zijn geïmporteerd.
Het instrument van een koolstofgrensheffing wordt al langer bepleit door academici, politici en zelfs bedrijfsleiders zoals… Lakshmi Mittal, de grote baas van Arcelor Mittal.6 Een strenger Europees klimaatbeleid zonder zulke heffing zou het einde van de staalindustrie in Europa betekenen, stelt hij. Met deze heffing nemen we het internationale concurrentienadeel voor de Europese staalindustrie en alle andere sectoren weg. Op die manier draagt dit instrument er ook toe bij dat Europa in staat blijft om maakindustrie te behouden. Het zorgt ervoor dat wij in Europa verantwoordelijkheid nemen voor de uitstoot die gepaard gaat met onze consumptie eerder dan met onze productie, wat een correctere basis is.
TEGENARGUMENTEN ONTKRACHT
Ondanks dat dit instrument noodzakelijk is om een ambitieuzer klimaatbeleid te voeren en daarbij perverse effecten te vermijden, worden er vaak vier argumenten tegen ingebracht: het zou niet stroken met de internationale handelsregels; het zou een handelsoorlog veroorzaken; het zou oneerlijk zijn ten aanzien van ontwikkelingslanden; en het zou praktisch onhaalbaar zijn. Geen van die argumenten overtuigt, en ze wegen zeker niet op tegen de voordelen van het instrument. Maar ze hebben de voorbije jaren bij beleidsmakers wel voor koudwatervrees gezorgd, waardoor momenteel nog geen enkel land een koolstofgrensheffing hanteert.
Sommige tegenstanders argumenteren dat een koolstofgrensheffing zou ingaan tegen internationale handelsregels omdat landen geen import mogen weigeren of extra belasten op basis van de manier waarop producten zijn gemaakt. Dat is een achterhaalde stelling. De Wereldhandelsorganisatie zelf heeft meer dan tien jaar geleden al verduidelijkt dat zulke heffing onder bepaalde voorwaarden compatibel is met haar regels.7 De belangrijkste voorwaarde is dat dit instrument exporteurs niet slechter behandelt dan Europese producenten.
Anderen stellen dat de invoering van deze heffing een handelsoorlog zou veroorzaken. Landen zoals de VS, China of India zouden het niet pikken dat de Europese Unie een extra invoerheffing oplegt aan hun producten en zouden als wraak zelf tarieven op Europese import verhogen. Dat valt uiteraard niet uit te sluiten. Maar het is goed om weten dat ook in andere landen, zoals de Verenigde Staten, gelijkaardige instrumenten sterk worden overwogen. In de VS hebben meer dan 3.500 economen, waaronder 27 Nobelprijslaureaten, een verklaring ondertekend waarin opgeroepen wordt tot een koolstofgrensheffing.8 Verschillende topkandidaten in de democratische voorverkiezingen hebben zich ook voor dit instrument uitgesproken. Even waarschijnlijk als een handelsoorlog is dus dat andere landen zich aansluiten bij deze aanpak. Uiteindelijk is het doel van dit instrument ook dat het zichzelf zo snel mogelijk overbodig maakt. Als alle grote uitstoters ter wereld voldoende ambitieuze klimaatengagementen opnemen en die ook uitvoeren, vervalt de noodzaak aan koolstofgrensheffingen.
Een belangrijkere tegenwerping gaat over de effecten op ontwikkelingslanden. Een koolstofgrensheffing zou hun industrialisering kunnen fnuiken, terwijl niet zij maar de westerse wereld de historische verantwoordelijkheid voor klimaatverandering draagt. Dat is een terechte bekommernis waarmee rekening dient gehouden te worden bij het ontwerpen van het instrument. Ik zie alvast twee mogelijkheden. Import uit ontwikkelingslanden zou tijdelijk uitgezonderd of verschillend behandeld kunnen worden. Dat is een bekend principe uit het internationale handelssysteem dat 'special and differential treatment' genoemd wordt. Daarnaast zou de Europese Unie de inkomsten die een koolstofgrensheffing opbrengt, kunnen investeren in groene projecten in ontwikkelingslanden.
Een laatste tegenargument is dat het praktisch onhaalbaar zou zijn om een koolstofgrensheffing te implementeren. Het zou onmogelijk zijn om van alle bedrijven in de rest van de wereld die exporteren naar de Europese Unie informatie te vergaren over hoeveel koolstof bij de productie wordt uitgestoten. Die objectie klinkt misschien goed maar overtuigt niet. In de internationale handel wordt nu al continu ingewikkelde informatie vereist, bijvoorbeeld om belastingen op toegevoegde waarde (BTW) te berekenen of te controleren of goederen wel aan oorsprongsregels van internationale handelsakkoorden voldoen. Het is niet zo dat de Unie zelf controleurs naar alle uithoeken van de wereld moet sturen om de uitstoot van fabrieken te gaan meten, ze kan van producenten zelf geloofwaardig bewijsmateriaal vragen, net zoals voor de BTW of oorsprongsregels gebeurt.
Dat brengt ons bij de manier waarop een koolstofgrensheffing kan worden vormgegeven. Omdat de Europese Unie vandaag zelf een emissiehandelssysteem (EHS) hanteert in plaats van een koolstofbelasting, en omdat over belastingen in de EU unaniem moet worden gestemd, is het meest waarschijnlijke scenario dat de Unie beslist om het EHS uit te breiden van productie naar import. Producenten uit de rest van de wereld moeten dan net zoals producenten binnen de Unie emissierechten kopen voor de goederen die ze naar de Unie exporteren (per ton uitgestoten CO2 bij de productie van die goederen). De EU zou van exporteurs kunnen vragen dat ze bewijzen hoeveel uitstoot er bij de productie is gebeurd. Een eenvoudiger alternatief kan zijn om uit te gaan van de gemiddelde uitstoot bij de productie van een bepaald goed in de Unie, of zelfs om buitenlandse producenten het voordeel van de twijfel te geven en hen slechts uitstootrechten te laten kopen equivalent aan hoeveel de minst vervuilende producent in de EU er moet aanschaffen per eenheid van een product.
NAAR EEN SNELLE ÉN OMVATTENDE HEFFING
Dat een Europese koolstofgrensheffing er komt, lijkt vandaag een zekerheid. Tien jaar geleden werd het idee nog afgewimpeld, vandaag zijn de Europese Commissie en verschillende lidstaten overtuigd van de noodzaak. Vooral Frans Timmermans, vicevoorzitter van de Commissie en verantwoordelijk voor de Green Deal, beseft de noodzaak aan een koolstofgrensheffing als sluitstuk voor het Europese Klimaatbeleid. Minder duidelijk is hoe snel en hoe omvangrijk de maatregel er uiteindelijk zal komen. De Europese Commissie neemt de tijd om met een voorstel te komen, onder meer om antwoorden te bieden aan de voornaamste tegenargumenten van tegenstanders. Er wordt gefluisterd dat men zou starten met een aantal koolstofintensieve sectoren zoals cement, aluminium of staal.
Dat kan een manier zijn om met het nieuwe instrument te experimenteren en het te finetunen. Maar het is niet voldoende. Een Europese Green Deal die wil vermijden dat de uitstoot in de wereld net stijgt en dat het Europese continent haar industriële basis kwijtraakt, kan niet zonder een omvattende koolstofgrensheffing. Een ambitieuzer klimaatbeleid hoeft absoluut niet de sluiting van Arcelor Mittal te betekenen. Een koolstofgrensheffing kan net één van de instrumenten zijn om ervoor te zorgen dat de ecologische transitie samengaat met het behouden van voldoende industriële werkgelegenheid in Europa.
VOETNOTEN
Beirlant, B. & Verbergt, M. (2020), 'Bourgeois: 'Jullie zijn altijd tegen handelsakkoorden'. De Sutter: 'Waarom zou ons vlees uit Zuid-Amerika moeten komen?'', De Standaard, 25/01/2020.↑
McKibben, B. (2015), 'Falling Short on Climate in Paris', The New York Times, 13/12/2019.↑
The Economist (2019), 'Greta Thunberg accuses rich countries of 'creative carbon accounting'', The Economist; 17/10/2019.↑
Blanford, D. & Hassapoyannes, K. (2018), 'The role of agriculture in global GHG mitigation', OECD Food, Agriculture and Fisheries Papers, No. 112, p.58.↑
Von der Leyen, U. (2019), A Union that Strives for More: My Agenda for Europe. Brussel: Europese Commissie.↑
Mittal, L. (2017), 'A carbon border tax is the best answer on climate change', FT.com, 12/01/2020.↑
World Trade Organization & United Nations Environment Programme (2009), Trade and Climate Change. Genève: WTO.↑
Akerlof, G. et al. (2019), 'Economists' statement on carbon dividends', The Wall Street Journal, 17/01/2020.↑
Samenleving & Politiek, Jaargang 27, 2020, nr. 3 (maart), pagina 32 tot 36