De systematische onterving van de sociale huisvesting
Ik heb nog maar net mijn nieuwe boek ‘Woon(on)betaalbaarheid – Over problemen, randfenomenen en oplossingen’ (Gompel&Svacina, 2023) geschreven en gepubliceerd of ik krijg twee mij onbekende maar relevante teksten over sociale huisvesting in handen: de eerste dateert van twintig jaar geleden, de tweede van gisteren. Wat heb ik bijgeleerd?
Voor een hoorzitting in het Vlaams Parlement (26.11.02) rond ‘Sociale mix en leefbaarheid in de sociale huisvesting’ schrijven Pascal de Decker en Isabelle Pannecoucke een nota: ‘Gekneld tussen satisfactie en marginalisering – Het debat over de sociale huisvesting in Vlaanderen in haar context’. Aan het begin van deze eeuw stellen de auteurs vast dat sociale huisvesting goed werkt voor wie toegang heeft tot deze voorziening maar, door haar beperkte aandeel, te weinig huishoudens van een correcte woning en een betaalbare huur voorziet.
De Decker en Pannecoucke waarschuwen, ondanks die gedeeltelijke tevredenheid, voor een mogelijke residualisering. De sociale sector verliest haar rol van volkshuisvesting voor een brede doelgroep en wordt in toenemende mate de vluchtheuvel voor de laagste inkomens, het vangnet voor huishoudens die op de private markt al helemaal niet meer terecht kunnen. De sociale sector wordt dan meer en meer verwaarloosd. Het onderhoud wordt geminimaliseerd, met een kwaliteitsverlaging van de woningen tot gevolg. Bovendien gaat het beleid in een kip-en-ei-modus: het gegeven dat het huisvestingsbeleid een restbeleid wordt, wordt het argument om de rol van de overheid nog verder af te bouwen en de taak van de sociale huisvesting nog meer te negeren. Die residualisering kan tenslotte marginalisering worden, waarbij het aandeel van huishoudens toeneemt die aan de rand van de formele economie leven en maatschappelijk minder participeren.
Het zwak profiel van sociale huurders wordt tevens bestendigd door een tegenbeweging. Omdat de sociale huursector een negatief imago krijgt en in de woningmarkthiërarchie daalt, opteren hogere inkomens voor eigenaarschap, voor een individueel huis en desnoods voor private huur. Ze maken van de allerlaagste inkomens de Chinese vrijwilligers van sociale huur.
Wat wordt in 2002 als fundamentele oplossing voorgesteld aan het Vlaams Parlement? Méér sociale woningen. Zo kan een betere sociale mix geïnduceerd worden, zo kan die huisvesting haar maatschappelijke rol ten volle opnemen: het beperken van de woonkosten en het garanderen van woonstabiliteit voor lagere inkomens. Bovendien brengt een uitbreiding van het sociaal huuraanbod soelaas wanneer het eigenwoningbezit stagneert: de private huurmarkt biedt immers geen oplossing omdat het rendement en het onderhoudsbudget van een verhuurder de betaalbaarheid voor de huurder hypothekeren.
Tot zover 2002. In mijn boek Woon(on)betaalbaarheid wordt aangegeven dat vandaag, twintig jaar later, het eigenwoningbezit inderdaad gestagneerd, zelfs gedaald is, en dat de sociale huursector inderdaad geresidualiseerd, bijna gemarginaliseerd is.
Eind 2020 bedraagt het reële aandeel van sociale huurwoningen (nog altijd maar) 6% van het totaal aantal woningen. Er worden ruim 159.000 sociale huurwoningen geteld, waarvan bijna 145.000 effectief verhuurd worden. 169.000 huishoudens staan op wachtlijsten, 60% meer dan in 2012. 250.000 huishoudens op de private huurmarkt behoren dan weer, op basis van hun inkomen, tot de doelgroep van de sociale huursector. Het aanbod van 6% beslaat dus maar een fractie van de reële behoefte aan 14% sociale woningen. Die behoefte, die staat voor meer dan een verdubbeling van het huidige aanbod, leidt geenszins tot consistente en urgente actie. Waar na de Tweede Wereldoorlog tot 7.000 sociale huurwoningen per jaar worden gebouwd en 1980-1990 een dieptepunt met 1.000 units per jaar kent, wordt vanaf 1990 gestrand op een toename van pakweg 2.000 woningen per jaar. De gemiddelde jaarcijfers van de recentste periode (2015-2020) bevestigen de uiterst beperkte groei: plus 1.775 woningen. Het Bindend Sociaal Objectief (BSO) ambieert tussen 2009 en 2015 50.000 sociale woningen meer, maar heeft tegen het einde van 2020 maar 16.000 units op de teller. Lokale besturen en de Vlaamse overheid lijken hier niet wakker van te liggen. Sociale huisvesting degradeert zichzelf inderdaad naar armenhuisvesting, als ersatz voor volkshuisvesting, terwijl bijvoorbeeld met 10% van de woonbonuskost het aantal sociale huurwoningen wél had kunnen verdubbeld worden.
Bovenstaande beknopte status questionis van de sociale huisvestingssector wordt door Woonzaak, een coalitie van middenveldorganisaties, opgenomen in een collectieve klacht (2022), bij het Europees Comité voor Sociale Rechten, tegen de Vlaamse overheid. Die status questionis is eigenlijk een gevolg van de premisse dat wonen een marktproduct is, dat de overheid de marktwerking niet mag storen maar moet stimuleren met toelagen, fiscale incentives en vrije prijsvorming. Het beleid beperkt zichzelf tot het beheren en beheersen van de schaarste, die dat beleid nota bene zelf in de sociale huisvestingssector veroorzaakt heeft. Zelfs het corrigeren of aanvullen van wat de markt niet doet behoort blijkbaar niet meer tot het kerntakenpakket. De bovenlokale overheid schuift bovendien haar beperkt gehouden rol als provider van (volks)huisvesting nu helemaal door naar lokale besturen, die van die rol echter geen prioriteit maken.
Sociale huisvesting is evenwel nuttig, nodig en zinvol. Er wordt inkomensgerelateerd verhuurd zodat het huishoudbudget van de doelgroep, van de lage inkomens dus, minimaal belast wordt door de primaire woonuitgaven, zodat het resterend inkomen na die woonuitgaven maximaal gevrijwaard wordt om de andere noodzakelijke kosten te betalen, dus om een correct bestaansniveau te garanderen. Lage inkomens moeten al helemaal niet (meer) denken aan kopen terwijl huren op de private markt niet evident wordt voor wie een haalbare prijs wil betalen voor wat kwaliteit, comfort en zekerheid. Elke sociale woning meer is een precair huishouden met een laag inkomen minder, elke extra ociale woning verlicht ook de druk op de private huurmarkt. Die druk bestaat omdat de globale vraag naar huurwoningen groter is dan het aanvaardbare aanbod en omdat de vraag van hogere inkomens ook dat aanvaardbare aanbod ambieert en de vraag van lage inkomens verdringt. Elke sociale woning meer neutraliseert ten slotte de sarcastische bestaansreden van onderkwalitatief, om niet te zeggen ongezond, woonpatrimonium. Bovenstaande voordelen bovenop de bestaansreden van sociale huisvesting (huishoudens met een laag inkomen onderdak geven) kunnen echter maar een wezenlijk verschil maken als het totale aantal sociale huurwoningen opgeschaald wordt, als alle sociale woningen samen als een consistent geheel op de woningmarkt inwerken. Zolang het huidig aandeel van 6% niet significant opgetrokken wordt hebben die voordelen geen structurele impact, en wordt de woononbetaalbaarheid door die voordelen niet fundamenteel aangepakt.
Moeten er meer sociale woningen komen? Natuurlijk. Zullen er meer sociale woningen komen? Natuurlijk niet. En met meer wordt én minstens dubbel zoveel als die schamele 6% én minstens 30% in de steden bedoeld. Dat die 6% een constante is sinds decennia bewijst op zich al het historisch niet-bestaan van een sense of urgency, door onwetendheid, desinteresse en nog andere motieven. Daarom blijft een fundamentele opschaling van haalbaar wonen uit.
Trouwens, het financieringssysteem stimuleert geenszins het ondernemerschap van de sociale huisvestingsmaatschappijen vroeger en van de nieuwe woonmaatschappijen (WM’s) nu. Een woonmaatschappij kan weliswaar goedkopere grond, goedkopere leningen, een lager btw-tarief en gratis buitenaanleg krijgen, maar moet de investeringslasten met huuropbrengsten terugbetalen. En dan speelt een paradox: hoe stipter een woonmaatschappij haar missie vervult, hoe beter een woonmaatschappij haar doelgroep bereikt, hoe lager de inkomens van de bewoners worden, hoe kleiner de inkomensgerelateerde huuropbrengsten worden, hoe moeilijker de investeringslasten kunnen gerecupereerd worden. Dan denkt een woonmaatschappij toch twee keer na voor het risico van een nieuwbouwproject genomen wordt. De sociale huisvestingssector remt haarzelf willens nillens af zolang de gemiddelde maandelijkse huurprijs (terecht slechts) 330 € blijft. Daarmee valt geen sociale woning te financieren.
Zelfs als gronden, projecten en centen klaar liggen raken de jaarbudgetten voor financiering en ondersteuning niet opgebruikt omwille van die doelgroepparadox. Tel daarbij de beheershiaten van de woonmaatschappijen en de inertie van de lokale besturen en het wordt duidelijk dat van enige groeidrang of daadwerkelijk initiatief niet veel in huis komt.
Kortom, die 6% sociale woningen worden een blijvertje en zelfs dit minieme aantal wordt geen zekerheid voor de toekomst, omdat aan drie voorwaarden moet voldaan worden. Primo, het huidige aanbod moet evenredig met de stijging van het aantal huishoudens aangevuld worden om dat relatief aandeel van 6% aan te houden - maar dan werkt die doelgroepparadox tegen. Secundo, het verouderd patrimonium moet goed onderhouden en grondig gerenoveerd worden om de bewoonbaarheid en bruikbaarheid te behouden, maar die budgetbehoefte wordt niet evident ingevuld. Tertio, bestaande panden mogen niet meer verkocht worden, een praktijk die nu gebezigd wordt om te besparen op overmatige onderhouds- en renovatiekosten en om voldoende middelen te verwerven voor herinvestering in nieuwbouw. Dit laatste fenomeen doet niet alleen het aantal sociale huurwoningen krimpen, maar vult meestal het aantal betaalbare huurwoningen niet aan: de afgedankte panden belanden, al dan niet na een gedegen renovatie, uiteindelijk op de duurdere koopmarkt.
Het verbinden van het energiebeheersingsvraagstuk en het budgetprobleem van lage inkomens, dus véél meer klimaatneutrale sociale huurwoningen bouwen, zou eigenlijk een no-brainer moeten worden. Zo kan een significant aantal huishoudens uit de gammele private huurmarkt gehaald worden, zo kan de operatie voor meer energie-efficiëntie zwaar opgeschaald worden. Véél meer klimaatneutrale sociale huurwoningen kunnen de reeds vermelde voordelen van sociale woningen (meer betaalbaarheid, minder vraagdruk, meer prijsconcurrentie, minder huisjesmelkerij) én cruciale energiebesparingen opleveren.
Een veel uitgebreidere fractie van de lage inkomens inkomensgerelateerd en energiezuinig laten huren vormt nog geen oplossing voor het saldo van de lage inkomens, die ook na een verdubbeling géén sociale huurwoning te pakken krijgen, maar de druk op de restmarkt, die de te slechte kwaliteit en de te hoge huur- of koopprijs, in vergelijking met die kwaliteit én het inkomen, instandhoudt, die druk wordt dan aan de onderzijde van het aanbod deels weggenomen.
De uitbreiding van het aantal sociale huurwoningen is eigenlijk een kwestie van meer inzet en engagement en van minder koudwatervrees en desinteresse. Er moeten hierbij wel kanttekeningen geplaatst worden.
Een. De herstructurering richting woonmaatschappijen kan een kantelpunt worden en voor meer daadkracht, meer nieuwbouw, meer energierenovatie zorgen - op voorwaarde dat de nieuwe werkvorm niet tot meer politisering en municipalisme leidt.
Twee. Het beschikbare budget voor sociale huisvesting moet (kunnen) uitgegeven worden en daarom moet op termijn het huidige contraproductieve financieringsmodel aangepast worden om sneller en efficiënter projecten te kunnen initiëren.
Drie. Lokale overheden, die in de raden van bestuur van woonmaatschappijen zetelen, moeten vanuit die positie een vastberaden regierol ambiëren, als motivator, als vergunningverlener, als eigenaar van grondposities, die met een groter maatschappelijk nut gebruikt kunnen worden voor sociale huisvesting.
Vier. In 2009 werd het Bindend Sociaal Objectief (BSO) opgelegd, in casu de rechtsplicht voor lokale overheden om opgelegde doelstellingen voor hun sociaal woonaanbod te halen tegen 2025. Vandaag bestaan er nog altijd gemeenten die geen werk maken van hun BSO, zonder gesanctioneerd te worden. Dit is een anomalie. Tevens wordt het tijd om een nieuw BSO te stellen in functie van die verdubbeling tegen bijvoorbeeld 2030.
Vijf. In overleg met de marktpartijen, de ontwikkelaars en de verkavelaars kunnen de modaliteiten van een nieuwe sociale last vastgelegd worden. Na de vernietiging van de sociale last door het Grondwettelijk Hof (2013), zoals die in het Decreet Grond- en Pandenbeleid (2009) was opgenomen, wordt het tijd voor een effectieve regeling. Het principe waarbij zowel overheden als providers bij grote(re) projecten een minimumaandeel van sociale woningen realiseren is te belangrijk en te waardevol om te laten verloren gaan omwille van onmogelijke of ongewenste modaliteiten of van onbegrip tussen beleid en markt.
Zes. De energierenovatie van het bestaand patrimonium is urgent om de woonlasten te beperken en om de woningen klaar te maken voor de toekomst. Dan kan op termijn ook nagedacht worden over een formule waarbij een huishouden een (volgens de woning en het inkomen bepaald) vast maandbedrag voor huur én energie betaalt. Wanneer de woonmaatschappij ook de energie levert en een renovatie leidt tot een lagere energiekost, dan wordt in feite binnen dat vast maandbedrag voor huur en energie (bijvoorbeeld 40% van het inkomen) relatief meer huur betaald en krijgt de woonmaatschappij meer inkomsten, die de financiële gezondheid en dus ook de investeringskracht van de woonmaatschappij ondersteunen. Hetzelfde principe kan uiteraard ook toegepast worden op sociale nieuwbouwwoningen, die per definitie energie-efficiënt gebouwd worden.
Zeven. Een voorbeeld van alternatief denken en doen is Aster (Access to Sustainability for Tenants through Energy effective Retrofit), de coöperatieve vennootschap van vele woonmaatschappijen, die op korte tijd 395.000 zonnepanelen zal plaatsen op 52.500 woningen. Er wordt gewerkt zonder structurele betoelaging maar met een bankfinanciering voor een kredietlijn van 105 miljoen €. Er kan dus inderdaad veel wanneer platgetreden paden en ingebakken apriorismen verlaten worden.
En dan verschijnt begin 2023 Investeren in sociaal wonen – Hoe het investeringsritme versnellen en verhogen van Emmanuel Dockx, Kathleen Van den Broeck en Sien Winters voor Steunpunt Wonen. Dit door de Vlaamse regering erkend en gesubsidieerd multidisciplinair samenwerkingsverband van KULeuven, VUBrussel en UAntwerpen heeft als doel “de Vlaamse overheid bijstaan in de voorbereiding van het woonbeleid door op wetenschappelijke manier gegevens over wonen en woonbeleid te verzamelen en te analyseren”.
Het rapport onderzoekt de onderbenutting van de investeringsbudgetten voor nieuwbouw en renovatie van sociale huisvesting. Als oorzaken worden vermeld: de uitgebreide procedure en vooral voorbereiding met een lange doorlooptijd als gevolg, een blijkbaar tijdrovender vergunningsproces, strengere regelgeving, stijgende complexiteit, een manke politieke prioriteit, … De Vlaamse overheid, de lokale besturen en de woonmaatschappijen moeten daarom meer activeren, communiceren, overleggen, ondersteunen, faciliteren en samenwerken met de private sector. Kortom, de klassieke maatregelen voor elk probleem van algemeen belang moeten genomen worden.
Belangrijkere maatregelen die gesuggereerd worden zijn het opnieuw verankeren van het systeem van sociale lasten om private ontwikkelaars te stimuleren, het opnieuw definiëren van het Bindend Sociaal Objectief om meer sociale woningen mogelijk te maken en, last but not least, het opnieuw bekijken van de financiering. Die moet sociale woonprojecten financieel sluitend maken, want vandaag kunnen met de intrestsubsidies en de huurinkomsten de investerings- en werkingskosten niet betaald worden. Het opheffen van de verlieslatendheid wordt de kritische succesfactor voor de aangroei van het haalbaar woonpatrimonium. Quod erat demonstrandum.
Hopelijk leest iemand van de Vlaamse overheid de rapporten, die door dezelfde overheid betaald worden en die de analyse van mijn boek Woon(on)betaalbaarheid bevestigen.
