Vaste prik in het publieke debat: België leeft boven zijn stand. Of juister: de Belgische overheid spendeert te veel, en dan is het in de eerste plaats de sociale zekerheid die in het vizier komt. Maar klopt het wel dat we in België méér uitgeven aan sociaal beleid dan vergelijkbare landen? In een nieuwe studie van Denktank Minerva leggen we de sociale uitgaven in België en in twintig andere hoge-inkomenslanden onder de loep.
Verschillende landen kunnen hun sociaal beleid op heel verschillende wijze organiseren, en een juiste vergelijking van het uitgavenniveau in die landen moet moet daar dan ook rekening mee houden. De lijstjes die met de regelmaat van de klok opduiken en waarin landen gerangschikt worden naar de omvang van hun publieke sociale uitgaven, lijstjes waarin België steevast hoog scoort, zeggen minder dan we wel zouden willen.
Een eerste moeilijkheid is dat verschillende landen sociale uitkeringen fiscaal zeer verschillend behandelen. Waar het ene land sociale inkomens (geheel of gedeeltelijk) vrijstelt van directe belastingen, zal het andere land zo'n inkomen wél onderwerpen aan de inkomensbelastingen: een deel van de sociale uitgaven vloeit in dat geval dus onmiddellijk weer terug naar de schatkist. In land A kan het bruto uitgavenpatroon voor sociale uitkeringen dus hoger liggen dan in land B, precies om het feit te compenseren dat die sociale inkomens in land A deels 'wegbelast' worden; of omgekeerd, land B kan zijn sociale uitgaven statistisch lager houden net door zulke uitkeringen vrij te stellen van belastingen. We moeten dus niet (alleen) kijken naar de bruto publieke sociale uitgaven, maar (ook) naar de netto publieke uitgaven.
Denemarken en Australië vormen hier twee exemplarische uitersten. In Australië, waar het niveau van de (bruto) publieke sociale uitgaven fors lager ligt dan in Denemarken, zijn sociale inkomens zo goed als volledig vrijgesteld van belastingen: het verschil tussen de bruto publieke sociale uitgaven en de netto publieke sociale uitgaven bedraagt er slechts 0,1% van het bbp. In Denemarken daarentegen, met zijn hoge niveau van sociale uitgaven, vloeit liefst vier procentpunt van de publieke sociale uitgaven meteen weer terug naar de schatkist in de vorm van verschuldigde directe belastingen. Als we dit verschil in fiscale behandeling van sociale inkomens mee in rekening brengen, halveert de kloof tussen het Deense en het Australische uitgavenniveau in termen van hun bbp van acht naar vier procentpunt.
Een tweede moeilijkheid: een overheid kan sociale doelstellingen ook nastreven door het toekennen van belastingvoordelen. Het gaat dan bijvoorbeeld om belastingkredieten in functie van het aantal kinderen ten laste, of om belastingvoordelen voor ondernemingen of huishoudens die een deel van hun middelen aanwenden om een gezondheidszorgverzekering af te sluiten, of stortingen te doen aan een pensioenfonds. In landen met relatief lage rechtstreekse publieke sociale uitgaven zoals de Verenigde Staten, Canada, Nederland of Australië loopt de fiscale kost van dit type belastingvoordelen op naar 2,5% tot zelfs 3,5% van het bbp. In de Noordse landen zijn deze belastingvoordelen daarentegen nauwelijks bekend.
Een derde probleem is dat de overheid private spelers niet alleen kan aanmoedigen (met belastingvoordelen), maar ook verplichten om middelen vrij te maken voor sociale doeleinden, zonder dat de overheid die middelen zelf rechtstreeks of onrechtstreeks int, beheert, of uitbetaalt. In dat geval kunnen we niet meer spreken van publieke sociale uitgaven, maar gaat het om door de overheid verplichte private sociale uitgaven.
Het belang hiervan kan moeilijk overschat worden. In Zwitserland kosten deze private sociale uitgaven bijna een tiende van het bbp, in Nederland en de Verenigde Staten zes procent, en in Australië vier procent. Deze landen maken dan ook een grote sprong in een internationale rangschikking van de sociale uitgaven wanneer we naast de publieke sociale uitgaven ook de verplichte private sociale uitgaven meerekenen, terwijl België naar een vijfde plaats zakt. Het totaal van de publieke en de verplichte private sociale uitgaven geeft dan ook een veel completer beeld van het niveau van de sociale uitgaven in een land dan wanneer we ons beperken, zoals de meeste rangschikkingen doen, tot de bruto publieke rechtstreekse sociale uitgaven.
De vierde moeilijkheid: we kunnen en moeten dit beeld nog verder aanvullen met de vrijwillige private sociale uitgaven. In hoeverre vullen deze niet-verplichte sociale uitgaven de gaten op die vallen door het ontbreken van voldoende publieke of verplichte private sociale uitgaven? Merk op dat de toegang tot deze vrijwillige private sociale programma's in sterke mate afhankelijk is van de financiële capaciteiten van individuele huishoudens. Wiens beschikbare gezinsbudget het niet toelaat om aan te sluiten bij een privaat verzekeringssysteem, kan natuurlijk vervolgens ook geen aanspraak maken op de voordelen die voortvloeien uit aansluiting bij deze systemen.
Opnieuw kan de omvang van deze vorm van private sociale uitgaven niet onderschat worden. Zowel het Verenigd Koninkrijk als Nederland kosten zij meer dan vijf procent van het bbp; in de Verenigde Staten en Canada gaat het zelfs om meer dan zes procent. De internationale rangschikking van de omvang van de sociale uitgaven wordt dan ook weer danig door elkaar geschud wanneer we ook rekening houden met deze uitgaven.
Enkel kijken naar de bruto rechtstreekse publieke sociale uitgaven kan dus erg misleidend zijn wanneer we een antwoord willen geven op de vraag of een land in vergelijking veel dan wel weinig uitgeeft in het nastreven van sociale doelstellingen. Deze maatstaf houdt immers geen rekening met a) de impact van de verschillende fiscale behandeling van sociale inkomens in verschillende landen; b) de omvang van de toegekende belastingvoordelen voor private sociale uitgaven; c) de private sociale uitgaven die door de overheid worden opgelegd; en d) de vrijwillige private sociale uitgaven.
De totale omvang van de aanvullende sociale uitgaven (de fiscale kost van de toegekende sociale belastingvoordelen, en de private sociale uitgaven) kan immers sterk oplopen, en het zijn precies de landen met de laagste rechtstreekse publieke sociale uitgaven waar deze aanvullende sociale uitgaven veel zwaarder doorwegen. In het Verenigd Koninkrijk, Australië en Canada zijn de aanvullende sociale uitgaven goed voor een kwart tot een derde van de totale sociale uitgaven; in Zwitserland, de Verenigde Staten en Nederland wordt zelfs veertig tot vijftig procent van de kost van het sociaal beleid gedragen door deze aanvullende, al dan niet verplichte systemen.
Wanneer we onze blik dus verruimen van de rechtstreekse publieke sociale uitgaven en ook de private sociale uitgaven in rekening brengen, ontstaat een heel ander beeld van de kost van het sociaal beleid in België, de buurlanden, en andere vergelijkbare hoge-inkomenslanden. Wat blijkt? België besteedt minder middelen aan sociaal beleid dan Frankrijk, de Verenigde Staten, Duitsland en Nederland, en ongeveer evenveel als Australië, Denemarken, Oostenrijk, Canada en Finland. Ierland, Portugal, Griekenland en Polen hinken achterop.
In het totaalbeeld van de sociale uitgaven blijft Frankrijk weliswaar aan kop staan, maar België zakt naar een vijfde plaats (waarbij minder dan één procentpunt van het bbp de nummers vijf tot en met tien op de ranglijst van elkaar scheidt: cijfers na de komma). Nederland, dat wanneer we enkel naar de bruto rechtstreekse publieke sociale uitgaven keken haast helemaal onderaan de rangschikking te vinden was, klimt op naar een vierde plaats, met sociale uitgaven die anderhalf procentpunt méér bedragen dan in België. De Verenigde Staten klimmen zelfs naar een tweede plaats, met een niveau van sociale uitgaven dat slechts 0,1 procentpunt lager ligt dan koploper Frankrijk.
Onze buurlanden Frankrijk, Duitsland en Nederland geven allen meer uit aan het nastreven van sociale doelstellingen, net zoals de Verenigde Staten. Wél doen die verschillende landen dat elk op een heel eigen wijze, waarbij zeker de Verenigde Staten en Nederland (net zoals Zwitserland), elk op hun manier, zeer sterk de nadruk leggen op de rol van private spelers in de financiële organisatie van het sociaal beleid, terwijl die rol in België relatief beperkt blijft, precies omdat de overheid hier een grotere rol op zich neemt.
Een correcte vergelijking van de kost van het sociaal beleid in verschillende landen, moet rekening houden met al deze manieren om dat beleid te financieren.
— Deze bijdrage verscheen ook bij Samenleving & Politiek.