Waarom de Europese regels voor publieke aanbestedingen aan verandering toe zijn

Als overheden geld uitgeven, moeten zij het goede voorbeeld geven. Toch? Helaas maken nogal wat Europese regels een sociaal en duurzaam aanbestedingsbeleid moeilijk. Een aanpassing dringt zich op, en daar moet de volgende Commissie werk van maken.

November 2023. De Belgische pers meldt dat BPost zijn lucratieve overheidscontract voor de dagelijkse krantenbezorging dreigt te verliezen. Het bedrijf kwam niet als beste uit de aanbestedingsprocedure. Die procedure beoordeelde voor 60 procent op het (laagste-)prijscriterium, waarop BPost slecht scoorde. Het contract dreigt nu naar een concurrent te gaan die bekend staat om de slechte arbeidsvoorwaarden.

Januari 2024. Openbaarvervoerbedrijf De Lijn kiest na een aanbesteding voor elektrische bussen voor het Chinese bedrijf BYD. Het bod van de Belgische firma Van Hool schoot tekort op het gebied van prijs en leveringstermijnen. Nochtans scoort BYD slecht op duurzaamheid. Enkele maanden later kwam Van Hool in zwaar weer terecht en ging het bedrijf failliet.

In februari 2024 verbande het Europees Parlement dan weer lobbyisten van Amazon uit het halfrond en uit andere parlementaire gebouwen. Het is het tweede bedrijf in de geschiedenis van de EU dat die sanctie opgelegd krijgt. Amazon weigerde immers consequent te verschijnen in parlementaire hoorzittingen. Maar terwijl de lobbyisten de deur gewezen worden, blijven de cloud-servers van het Parlement draaien op Amazon-software en servers. Nochtans staat het bedrijf erom bekend vakbonden actief te weren.

De bovenstaande voorbeelden illustreren een breder probleem. Er scheelt iets aan de aanbestedingsregels in Europa. Te vaak wordt gekozen voor de laagste bieder, ook al blijkt die op de langere termijn vaak niet goedkoper en zeker niet beter. De prijs voor dat beleid betalen werknemers en burgers. De Europese vakbond voor de dienstensectoren, UNI Europa, pleit daarom voor een aanpassing van de Europese aanbestedingsrichtlijn. Zodat publiek geld niet meer gaat naar bedrijven die aan sociale dumping doen.

Willen, maar niet doen

Overheidsaanbestedingen impliceren om geld, heel veel geld. Volgens schattingen van de OESO zou het jaarlijks gaan om zo'n 2 biljoen euro (dat is 2.000.000.000.000), oftewel 15 procent van het jaarlijkse bbp. Logisch dus dat velen ervoor pleiten om die publieke middelen in te zetten voor maatschappelijke verbetering. Er bestaat een rijke traditie en literatuur over aanbestedingen die rekening houden met duurzame, sociale, ecologische, innovatieve, inclusieve, lokale en andere aspecten.

Uit een enquête van Eurostat uit 2010 (niet zo recent helaas) blijkt dat een grote meerderheid van de bevolking voorstander is van het strategisch gebruik van overheidsaanbestedingen. Meer dan vier vijfde van de mensen denkt dat overheden duurdere offertes moeten kunnen accepteren als er rekening wordt gehouden met sociale of duurzaamheidsaspecten. Toch blijkt uit de recente studie op verzoek van het Europees Parlement, The Social Impact of Public Procurement, dat meer dan de helft van de EU-aanbestedingen als enige criterium de laagste prijs hebben. België scoort daarbij nog redelijk goed met slechts 37 procent van de aanbestedingen die alleen naar de laagste prijs kijken.

De oorzaak van dit willen-maar-niet-doen is, volgens mij minstens drievoudig. Ten eerste is er de financiële druk. Overheden kijken vaak naar aanbestedingen om de kosten voor bepaalde goederen of diensten te drukken in vergelijking met zelf produceren of leveren. Logisch dat ze naar de prijs kijken bij uitbesteding.

Ten tweede is de prijs een gemakkelijk en transparant criterium om offertes te vergelijken. Geen nood aan complexe formules, wegingen, de technische kwaliteit van de producten of diensten, evaluaties van clausules in offertes en nog meer. Je kijkt naar de offertes en kiest de goedkoopste. Want het kan complex worden. Daar komen we bij de derde oorzaak. Als aanbestedende overheden andere criteria dan prijs willen opnemen, moeten die aan bepaalde voorwaarden voldoen. Zonder al te technisch te worden, moeten criteria gerelateerd zijn aan het onderwerp van de aanbesteding (de zogenaamde link to the subject matter). Eenvoudig gezegd moet het criterium relevant zijn voor de dienst of goederen die je wilt kopen.

Op het eerste gezicht lijkt dat logisch. Als je een aanbesteding uitschrijft voor de schoonmaak van gebouwen, kun je vragen dat de bedrijven ecologische producten gebruiken. Maar als je juridisch advies nodig hebt, is het gebruik van ecologische producten bij de schoonmaak van de kantoren van het juridisch kantoor waarschijnlijk niet voldoende relevant.

Labyrint

Door deze regelgeving wil de Europese Unie corruptie tegengaan, en dat is een goede zaak. Anders kan een aanbestedende overheid aanbestedingen uitschrijven met irrelevante criteria waaraan ‘per ongeluk’ slechts één bedrijf voldoet, nét dat van de schoonbroer van de lokale schepen. Het probleem is dat de Europese richtlijn relatief strikt het begrip relevantie bepaalt, zeker op sociaal vlak. Een aanbestedende overheid kan bijvoorbeeld geen criteria bevatten die verwijzen naar 'algemeen bedrijfsbeleid'. Zeker in het buitenland is dat een probleem.

Laten we dat concreet maken. Stel dat je beveiliging zoekt voor een overheidsgebouw en je vindt het belangrijk dat de werknemers goede lonen krijgen en inspraak hebben in de organisatie van het werk. Dat is relevant voor de dienst, dus op zich is er geen probleem. Maar als je zou vragen dat het bedrijf een bepaalde sectorale (niet algemeen bindend verklaarde) collectieve arbeidsovereenkomst volgt, of dat het bedrijf een ondernemingsraad moet hebben, dan komen we al snel in de problemen. Vanuit het perspectief van de aanbestedende overheid is zo'n vraag logisch, het garandeert correcte lonen en inspraak. Maar het zou geïnterpreteerd kunnen worden als een vereiste van algemeen bedrijfsbeleid en dus niet acceptabel zijn als criterium.

De aanbestedende overheid moet dan vragen dat voor dit specifieke werk een bepaalde sector-cao gevolgd wordt, en dat, voor dit specifieke contract, een soort overleg wordt geïnstalleerd. Hoe ga je dat in vredesnaam in clausules steken en, erger nog, controleren? De kans is groot dat een verliezende bieder je na de procedure vriendelijk uitnodigt om alles eens uit te leggen voor de rechter. Je zou niet de eerste, noch de laatste, aanbesteder zijn die vriendelijk bedankt en toch maar kiest voor de laagste prijs.

Maar verdedigers van het status quo zijn stellig. De huidige regelgeving biedt volgens hen voldoende ruimte voor sociaal aanbesteden. Als je het mij vraagt, is het momenteel vooral een soort labyrint van de Minotaurus. Je kunt er als aanbestedende overheid uit geraken, er is een manier om sociaal aan te besteden, maar de kans is groot dat je onderweg de draad verliest.

Duitsland, Zweden, Malta en enkele fictieve regio’s

Sta me toe om dat te illustreren aan de hand van drie buitenlandse. Ten eerste is er Duitsland. Daar zijn enkele regio's (en ook de federale overheid) bezig om een zogenaamde tariftreueregelung te ontwerpen. Die betekent dat ze willen dat alle aanbestedingen gaan naar bedrijven die sectorale cao's respecteren. Geen publiek geld voor sociale dumping, kort gezegd.

Om dat relatief eenvoudige doel te bereiken, moeten de regio's een lang traject met veel omwegen volgen. In de deelstaat Saarland kopiëren ze om de zoveel tijd de voorwaarden uit de cao's en zetten ze die woordelijk in de aanbestedingen. In Berlijn is dan weer een hele dienst bezig om cao's allerhande te inventariseren om vervolgens zeer specifiek te kunnen verwijzen naar welke artikels uit welke cao's er moeten gerespecteerd worden. Dan laten we de controle op de uitvoering nog achterwege.

In Malta doen ze het eenvoudiger. Daar hebben ze geen sectorale cao's, maar willen ze wel dat bedrijven fatsoenlijke lonen betalen. Een bedrijf met een erkende vakbond en een bedrijfs-cao krijgt daar (soms) extra punten en dus een grotere kans om een overheidscontract binnen te halen. Het gevolg is dat overheden om de zoveel tijd voor de rechter gedaagd worden om die praktijk te ondermijnen.

Uit Zweden, ten slotte, kregen we bij UNI Europa een tijdje geleden een telefoontje van het ministerieel kabinet dat interesse had in sociaal aanbesteden. Na wat uitleg van onze kant en juridisch advies ingewonnen te hebben, concludeerde het dat cao-binding vragen te riskant was. Ze veranderden het geweer van schouder. Het was een van de weinige voorbeelden die we kennen van een onzichtbaar chilling-effect, waarbij de juridische onzekerheid overheden weerhoudt van actie.

De gevolgen van die situatie zijn helaas niet mals. Door het gebrek aan juridische zekerheid en vrijheid om sociaal aan te besteden wordt publiek geld een motor voor sociale dumping.

Neem de fictieve regio Nederhessen. Omdat de kosten niet te hoog mogen zijn, verplicht Nederhessen alle openbare besturen om de schoonmaak enkel en alleen op basis van de laagste prijs te selecteren. Alle overheden moeten de taken goed omschrijven, en de onderneming die ze voor het minste geld wil doen, krijgt het contract. Kwaliteit, ervaring, milieuvriendelijkheid spelen geen rol. Een dergelijk beleid zal zorgen voor een sterke neerwaartse prijscompetitie. Bedrijven die hun werknemers slecht betalen, onder sterke druk zetten en met goedkoop materiaal laten werken, zullen meer kans hebben om publieke contracten binnen te halen. Bedrijven die inzetten op kwaliteit zien een groot deel van de markt voor hen afgesloten door een hogere prijs. Maar omdat de goedkope bedrijven publieke contracten binnenhalen, staan ze sterker op de privémarkt. Ook daar zullen de prijzen en lonen dus dalen. Het dreigt de arbeidskwaliteit in de hele sector onder druk te zetten. Bovendien blijven de prijs en kwaliteit onzeker, omdat goedkopere producten, en een gebrekkige opleiding en ervaring vaak onbekende kosten meebrengt.

Een andere regio, Bovensaksen, pakt het anders aan. Hier stelt de regio dat de prijs niet het enige criterium kan of mag zijn. Bij een aanbesteding moeten bedrijven aantonen dat ze kwaliteit kunnen leveren, klantvriendelijk zijn, dat hun personeel voldoende ervaring en opleiding heeft, en dat ze marktconforme lonen uitbetalen. Ondernemingen die alleen maar op de prijs spelen, zullen de publieke markt voor zich afgesloten weten. Hun werknemers krijgen daardoor kansen om naar kwalitatievere bedrijven over te stappen, of om druk te zetten op de bedrijfsleiding om betere voorwaarden te verwerven.

Hoe het anders moet

Er moet dus wel degelijk iets veranderen. Ten eerste zou respect voor de fundamentele arbeidsnormen en conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie een verplicht uitsluitingscriterium moeten zijn. Aanbesteders mogen momenteel bedrijven weren die actief vakbonden tegenwerken en weigeren om met hen te onderhandelen. Het recht op vereniging is een hoeksteen van de democratie. Het is logisch dat bedrijven die dit recht schenden geen publiek geld mogen krijgen. Aanbesteders moeten gekende overtreders weigeren.

Ten tweede is er duidelijkheid nodig over het criterium van conformiteit aan cao’s. Dat is perfect legitiem en zelfs wenselijk. Respect voor een cao zou nooit als irrelevant mogen gelden, het relevantiecriterium behoeft dus een uitzondering voor cao’s. Meer nog, de navolging van cao’s zou verplicht moeten worden. Maar werkgevers die verder willen gaan, ten derde, verdienen een beloning, geen afwijzing. Net zoals in Malta moet democratie op het werk gewaardeerd worden. Waarom geen extra punten voor bedrijven met een bedrijfs-cao, of een ondernemingsraad?

Idealiter gebeurt dat voor alle sectoren. Maar vooral sommige arbeidsintensieve en precaire sectoren, zoals de schoonmaak, beveiliging en catering, zijn gebaat bij onmiddellijke aanpassingen of een aparte richtlijn voor sociaal aanbesteden. Of dat er zal komen, is onzeker. De druk van sommige werkgeversorganisaties om niets te doen, is groot. Eigenlijk is dat vreemd, want net de werkgevers in sectoren als de schoonmaak, beveiliging en catering zijn wel voorstanders van sociale aanbestedingen. Voor hen betekent dat een gelijker speelveld en eerlijkere concurrentie.

Na alle politieke druk, en flink wat studiewerk van onder meer UNI Europa, lijkt de Europese Commissie toch wat op te schuiven. Onlangs verklaarde Nicolas Schmidt (PES), de Luxemburgse spitzenkandidat van de sociaaldemocraten en huidig Eurocommissaris voor werkgelegenheid en sociale rechten, dat hij het aanbestedingsbeleid onder de loep wilde nemen. De verklaring van Terhulpen over de toekomst van de Europese Pijler voor Sociale Rechten, ondertekend door de vakbonden en de Europese instellingen, afgelopen april, neemt het thema eveneens op. Werk dus voor de volgende commissie.

-          Deze bijdrage verscheen eerder in De Gids Op Maatschappelijk Gebied, 114(4), 31–38.