Jan 14

Jan 14 Sporen naar Parijs: transport, openbaar vervoer en de klimaateisen

Terwijl de klok tikt in de race om de doelstellingen van het klimaatverdrag van Parijs te halen, valt het op dat de nationale transportsectoren in Europa er onvoldoende in slagen om de beoogde emissiereductiedoelstellingen te behalen. Het lijkt er sterk op dat fossiele belangengroepen, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en andere lobby- en drukkingsgroepen beleidsmakers ervan hebben weten te overtuigen dat vele van de essentiële maatregelen om de transportsector op koers te houden buitensporig en te verregaand zijn. Ondanks de escalerende klimaatcrisis nemen de klimaatvertragende manoeuvres in Europa even snel toe. Ongeziene hittegolven, bosbranden en aanhoudende droogtes aan de ene kant en plotselinge en verwoestende overstromingen aan de andere kant teisteren echter vandaag al meerdere gemeenschappen en regio’s in Europa, net als in de rest van de wereld.

Als stichtend lid van het Europese SET-netwerk (Socio-Ecological Think Tank Network -SET-NET) onderzocht Denktank Minerva in het Race2Paris-rapport mee de snelheid en diepgang waarmee de Europese transportsector zich in de verschillende lidstaten omvormt op weg naar Parijs. Zeven verschillende cases werden onder de loep genomen: België, Duitsland, Italië, Nederland, Oostenrijk, Spanje, en Tsjechië. De comparatieve analyse onthult een verontrustende realiteit: in al deze landen blijft de transportsector aanzienlijk achter op de aspiraties en ambities van het Klimaatverdrag van Parijs. Vooral op vlak van emissiereducties en het versneld opschalen van kwalitatieve openbaarvervoersmogelijkheden dient het gaspedaal stevig ingeduwd en een versnelling hoger geschakeld te worden.

Het volledig Engelstalige rapport kan hier teruggevonden worden.
In wat volgt gaan we dieper in op de Belgische case.

Inleiding

België is wereldwijd beroemd en befaamd om zijn chocolade en bieren, maar in sommige (beleids)kringen ook om zijn systeem van gesubsidieerde bedrijfswagens. Zoals het IMF opmerkte in zijn landenrapport over België in 2023: “De fiscale behandeling van bedrijfswagens (d.w.z. auto’s die door bedrijven worden aangeschaft en beschikbaar zijn voor privégebruik door werknemers) creëert een aanzienlijke stimulans voor werknemers om te worden gecompenseerd met een auto in plaats van met geld.”[1] Volgens een studie van Transport & Environment bedraagt de subsidie per bedrijfswagen in België meer dan 6.500 euro, of bijna 200 euro per Belgische inwoner per jaar voor alle bedrijfswagens samen.[2] Het systeem van bedrijfswagens is ook een van de redenen waarom Antwerpen en Brussel tot de meest filegevoelige steden van Europa behoren.

Toch lijkt het treinverkeer niet veel te winnen bij de vele filekilometers in België. In 2019 bedroeg het marktaandeel van de trein voor personenvervoer slechts 8,7 procent, tegenover 82,7 procent voor auto’s.[3] Bovendien verwacht het Federaal Planbureau dat het aandeel van de trein in 2040 zelfs lager zal liggen, namelijk slechts 7,9 procent.

Die tegenvallende prestatie heeft ook te maken met het feit dat klagen over de spoorwegen in België een nationale sport lijkt te zijn. Hoewel er onmiskenbaar uitdagingen zijn op het gebied van betrouwbaarheid, stiptheid en betaalbaarheid, moet het relatief uitgebreide spoornetwerk en de nog altijd relatief betaalbare treintickets toch ook als positief aangestipt worden (zie infra het hoofdstuk “Betaalbaarheid van openbaar vervoer”).

Transportemissies

In 2022 was de transportsector verantwoordelijk voor 23,4 procent van de Belgische broeikasgasuitstoot.[4] Het is een van de slechts twee sectoren waarin de uitstoot sinds 1990 wezenlijk is gestegen (+15,8 procent), en het is de sector waar de uitstoot in absolute termen het meest is toegenomen. De belangrijkste oorzaak voor die toename is het wegvervoer, dat goed is voor 96 procent van de totale uitstoot in de sector.[5] In het pre-coronajaar 2019 waren personenauto’s verantwoordelijk voor 55,6 procent van die uitstoot. Zware vrachtwagens – België heeft een grote logistieke sector met de haven van Antwerpen als grootste hub – en bussen waren goed voor 31,7 procent, en lichte vrachtwagens voor 12,0 procent van de transportemissies.

Het spoorwegsysteem is verantwoordelijk voor slechts 0,3 procent van de broeikasgasuitstoot in de transportsector.[6] Meer dan 90 procent van het spoornet is geëlektrificeerd en de CO₂-intensiteit per passagierskilometer is daardoor bijna 20 keer lager dan die van een traditionele wagen met brandstofmotor.

De transportemissies vormen één van de redenen waarom België ondermaats presteert op vlak van het behalen van zowel de eigen, nationale klimaatdoelen als de doelen opgenomen in het Klimaatakkoord van Parijs. Hoewel de oorspronkelijke doelstelling onder het Europese Effort Sharing Regulation (ESR)-systeem voor 2030 eerder aan de lage kant was voor België (en dat nog steeds is onder de nieuwe doelstelling), was België in 2019 net één van de vijf landen met de grootste kloof tussen de doelstelling en de verwachte uitstoot.[7] Over het algemeen is België een van de landen met de grootste uitstoot per hoofd van de bevolking in Europa.[8] Zonder een snelle en aanzienlijke vermindering van de CO₂-uitstoot in de transportsector zal België een van de “klimaattreuzelaars” van het continent blijven.

Een van de belangrijkste beleidsstrategieën om deze emissies terug te dringen, is het “vergroenen” van bedrijfswagens door bedrijven vanaf juli 2023 te dwingen over te stappen op emissievrije auto’s. Dit wordt bereikt door het fiscale voordeel voor niet-emissievrije bedrijfswagens geleidelijk af te bouwen. Deze typische Belgische oplossing probeert een bestaand slecht systeem te ‘corrigeren’ maar stelt de fundamentele onrechtvaardigheid van dit zeer ongelijke systeem niet in vraag en laat na werk te maken van een veiliger en duurzamer transportsysteem, transportarmoede aan te pakken, of files en de vele andere kosten van een autogericht mobiliteitssysteem ten gronde aan te pakken.

Daarbovenop heeft de (vorige) Vlaamse regering gekozen voor een subsidie voor de aanschaf van elektrische auto’s, met een steunbedrag van 5.000 euro (mits de auto niet duurder is dan 40.000 euro), startend in 2024 en nadien jaarlijks afnemend tot 2026. Hoewel deze beslissing door veel experts meteen werd veroordeeld als economische en sociale waanzin, bleef de toenmalige Vlaamse minister van Financiën bij de keuze om subsidies te geven aan kopers van elektrische auto’s in plaats van de middelen te investeren in de chronisch ondergefinancierde Vlaamse openbare vervoersmaatschappij De Lijn. De ophef en het relatieve succes van de regeling dwong de Vlaamse regering echter om het subsidiestelsel te beperken tot een eenmalig programma, enkel geldig in 2024 (de voorziene middelen voor 2025 en 2026 werden versneld geschrapt).

Privatiseringen op het spoornetwerk

Het Belgische spoorwegsysteem blijft op vlak van binnenlands vervoer voorlopig in publieke handen, al is het systeem wel al gedeeltelijk klaargemaakt voor liberalisering en privatisering.

In 2005 werd de geïntegreerde openbare spoorwegmaatschappij NMBS-SNCB (Nationale Maatschappij der Belgische Spoorwegen / Société Nationale des Chemins de fer Belges) opgesplitst in drie overheidsbedrijven: NMBS-SNCB, de exploitant van de spoorwegen, Infrabel, het infrastructuurbedrijf, en NMBS Holding, het overkoepelende moederbedrijf.

In 2014 werd deze structuur opnieuw aangepast. De holding verdween en NMBS-SNCB en Infrabel werden volledig autonome overheidsbedrijven. Een derde bedrijf, HR Rail, werd opgericht als “werkgever” van het personeel, dat arbeidskrachten levert aan zowel NMBS-SNCB als aan Infrabel. Deze vrij bizarre constructie was wederom een typisch Belgische oplossing om de uiteenlopende eisen van de Europese regelgeving, enerzijds, en de eisen van de vakbonden — die zich tegen een verdere opsplitsing van de werknemers verzetten —, anderzijds, te verzoenen. Sindsdien is de structuur min of meer onveranderd gebleven, ondanks oproepen ter linkerzijde om terug te keren naar een geïntegreerd spoorwegbedrijf (met enkel een scheiding van de rekeningen, zoals in Duitsland), en ter rechterzijde om HR Rail af te schaffen en NMBS-SNCB een autonomer personeelsbeleid te laten voeren, met een grotere differentiatie binnen het spoorwegpersoneel tot gevolg.

Hoewel de structuur is afgestemd op een mogelijke privatisering en liberalisering, is het binnenlandse passagiersvervoer toch nog steeds in handen van de overheid. In 2022 kreeg de NMBS een zogenaamde “rechtstreekse gunning” voor nog eens 10 jaar, voor de periode 2023-2032. Op dit moment is het onzeker wat er zal gebeuren na afloop van die concessieperiode in 2033.

Er zijn echter signalen dat liberalisering er zit aan te komen. Zo stond in het federale regeerakkoord voor de legislatuurperiode 2019-2024 bijvoorbeeld dat er twee “proefprojecten” met een aanbesteding zouden komen, één in de noordelijke regio Vlaanderen en één in de zuidelijke regio Wallonië. Hoewel deze projecten nog niet zijn uitgevoerd, stond in hetzelfde regeerakkoord: “Om de NMBS voor te bereiden op de aankomende liberalisering, zal worden onderzocht of private expertise kan worden ingeschakeld.” In haar perspectief op 2029-2032 voorziet de NMBS zelf al dat ongeveer 2,5 miljoen treinkilometers of 2,7 procent van het binnenlandse treinverkeer door “andere” (d.w.z. particuliere of buitenlandse) exploitanten zal worden uitgevoerd.

Nog zorgwekkender is dat er een vrij brede consensus is dat het Vierde Spoorwegpakket van de EU impliceert dat een hernieuwde “rechtstreekse gunning” voor de NMBS na 2032 zeer moeilijk zal zijn, en dat verschillende delen van de passagiersspoorwegexploitatie zullen moeten worden toegewezen via aanbestedingen. Dit standpunt, en het feit dat er voorlopig niet veel interesse lijkt te zijn om zich te verzetten tegen het Vierde Spoorwegpakket en/of de aanbesteding na 2032 — zelfs niet binnen het aftredende ministerie van Mobiliteit, geleid door een politicus van groene signatuur — geeft aan dat de jaren 2030 meer privatisering en liberalisering van het spoorwegsysteem zullen brengen.

In deze context is het ook vermeldenswaardig dat, hoewel het passagiersspoorwegbedrijf nog steeds een openbaar monopolie heeft, ideeën over liberalisatie en privatisering wel al zijn doorgedrongen in andere delen van het openbaarvervoerssysteem. Zo is goederenvervoer per spoor sinds 2007 volledig geliberaliseerd. Daarnaast is ook het internationaal passagiersvervoer per spoor geliberaliseerd. Ten slotte wordt op regionaal niveau, in Vlaanderen, een deel van het busvervoer in toenemende mate uitbesteed aan private exploitanten, wat heeft geleid tot publieke verontwaardiging over de toegankelijkheid ervan.

Overheidsinvesteringen in weg- en spoorinfrastructuur

België leek een tijdje een van de “voorbeeldleerlingen” te zijn wat betreft overheidsinvesteringen in spoorweginfrastructuur. Volgens een studie van Greenpeace behoorde België in de periode 1995-2018 tot de slechts drie van de dertig Europese landen waar de investeringen in spoorweginfrastructuur wel degelijk hoger lagen dan die in wegeninfrastructuur.[9] Sindsdien is die trend echter opnieuw omgekeerd (zie grafiek hieronder). Dit kan worden verklaard door het feit dat België in 1995 al een zeer goed ontwikkeld wegennet had. Volgens de beschikbare data heeft België momenteel een van de dichtste wegennetten ter wereld[10] en een van de dichtste snelwegennetten van Europa.[11] Recent zijn echter opnieuw zeer grote nieuwe wegenprojecten gepland (of reeds in uitvoering), onder andere rond Brussel (de uitbreiding van de Ring) en vooral rond Antwerpen (het zeer controversiële “Oosterweel”-project).

Bovendien hebben de spoorwegen al jarenlang te maken met bezuinigingen. Zo bedroeg het jaarlijkse investeringsbudget van de overheid voor Infrabel in 2005-2008 meer dan 1 miljard euro (gecorrigeerd voor inflatie en omgerekend naar euro’s van 2022). Voor de periode 2011-2020 lag dat budget, in reële termen, 15-20 procent lager. De exploitatievergoeding is sinds 2005 zelfs met meer dan 80 procent verminderd.

Als je kijkt naar de ontwikkeling van het aantal spoorwegmedewerkers, wordt het nog duidelijker. Het aantal voltijds-equivalenten (FTE’s) bij de NMBS daalde van 19.238 in 2011 naar 15.618 in 2022, terwijl het aantal werknemers bij Infrabel afnam van ongeveer 12.750 in 2010 naar 9.533 in 2022.

Het goede nieuws is dat de overheid een groei van de spoorweginvesteringen heeft gepland. De jaarlijkse subsidies die door de federale regering zijn goedgekeurd voor zowel de NMBS als Infrabel, zijn tijdens de afgelopen legislatuur (2019-2024) verhoogd en zullen verder toenemen volgens de openbare dienstverplichtingen (PSO’s) die tussen beide bedrijven en de federale overheid zijn overeengekomen voor de periode 2023-2032. Met deze hogere investeringen en de spoorvisie 2040 streeft de regering naar een ‘modaal aandeel’ van 15 procent tegen 2040 (d.w.z. het percentage reizigers dat spoorvervoer als belangrijkste vervoermiddel gebruikt).

Hoewel de verhoogde budgetten voor de spoorwegen zeer welkom zijn, is het beloofde bedrag minder dan Infrabel aanvankelijk had gevraagd. Bovendien moet afgewacht worden of de beloften standhouden tijdens de begrotingsonderhandelingen van de volgende regering en binnen de nieuwe Europese begrotingsregels. Mogelijke personeelstekorten bedreigen de eerdergenoemde ambitie om 15 procent modaal aandeel te bereiken. Tot slot, hoewel de hernieuwde ambitie zeer welkom is, zijn er op dit moment geen specifieke vervolgstappen of beleidsmaatregelen voorzien voor het geval het doel van een modaal aandeel van 15 procent niet wordt gehaald.

Het spoorwegennet doorheen de tijd

Met een spoorwegennet van 3.607 kilometer behoort België tot de landen met de dichtste spoorwegnetwerken ter wereld.[12]

Als we kijken naar het aantal treinkilometers dat per kwartaal wordt gereden, is dit sinds 2007 min of meer gelijk gebleven, met een lichte stijging van net onder de 21 miljoen kilometers in 2007 naar gemiddeld ongeveer 21,75 miljoen kilometers per kwartaal in 2022.[13]

Hoewel België nog steeds over een erg dens netwerk beschikt van spoorwegen en treinstations, verkeert naar verluid bijna 700 kilometer, of een vijfde van het netwerk, in slechte staat. Dit betekent dat zonder investeringen treinen langzamer moeten rijden. Bouw- en renovatiewerkzaamheden aan deze segmenten zijn dan ook dringend nodig.[14] Het spoorwegsysteem heeft dus dringend een impuls in investeringen nodig, in plaats van een stabilisatie of zelfs afname van de investeringen.

Betaalbaarheid van openbaar vervoer

Of openbaar vervoer in België goedkoop of duur is, hangt af van wie je het vraagt. Mensen hebben niet alleen verschillende ideeën over wat “goedkoop” precies betekent, maar er zijn ook veel verschillende tariefformules, met uiteenlopende prijsstijgingen door de jaren heen, wat vergelijken erg lastig maakt. Zo zijn de prijzen voor een algemene tienrittenkaart tussen twee stations sinds 2004 met 43 procent gestegen in nominale termen (van 65 euro in 2004 naar 93 euro in 2023), terwijl de tienrittenkaart voor personen onder de 26 jaar slechts met 33 procent is gestegen (van 43 euro in 2004 naar 57 euro in 2023).

In het algemeen kan worden geconcludeerd dat de Belgische spoorwegen goedkoper zijn dan in veel andere landen. Dat komt vooral door goedkopere formules voor jongeren, voor mensen boven de 65, voor grote groepen en voor grote gezinnen. Bovendien krijgt meer dan 60 procent van de werknemers die een abonnement voor woon-werkverkeer hebben dit gratis dankzij een systeem waarbij de werkgever 80 procent van het abonnement betaalt en de federale overheid de resterende 20 procent voor haar rekening neemt.

Al deze voordelen betekenen echter niet dat alles perfect is. Als je bijvoorbeeld alleen de kosten van de reis zelf berekent, is een enkele rit van het Centraal Station in Brussel naar de stad Oostende aan de Belgische kust (ongeveer 115 kilometer enkele reis) goedkoper met de trein dan met een benzineauto als je alleen reist. Maar als je met twee volwassenen reist, is het al goedkoper om samen met een benzineauto te rijden dan om twee treintickets te kopen met een Standard Multi Pass.

Een van de redenen hiervoor is dat de NMBS een systeem hanteert waarbij de ticketprijzen automatisch meestijgen met de inflatie, en nog extra mogen worden verhoogd als het bedrijf haar behoorlijk zwakke jaarlijkse stiptheidsdoelen behaalt. Volgens een studie van de linkse partij PVDA-PTB zijn de prijzen van treintickets tussen 1995 en 2017 met 20 procentpunten meer dan de inflatie gestegen.[15] Dit systeem heeft in de afgelopen jaren, gekenmerkt door hoge inflatie, geleid tot grote nominale prijsstijgingen.

Tot slot, terwijl andere landen zoals Duitsland en Oostenrijk experimenteren met all-in jaarabonnementen voor het openbaar vervoer, is dat in België nog niet het geval. Een van de redenen hiervoor is dat er drie regionale bedrijven zijn die bus-, tram- en metrodiensten aanbieden, elk met hun eigen abonnementen. Maar zelfs voor alleen treinreizen kost een all-in jaarabonnement bij de NMBS al 3.900 euro, ofwel 325 euro per maand.

Noodzakelijke hervormingen

Om een transportsector te creëren die niet alleen is gericht op het behalen van de doelstellingen van het Akkoord van Parijs, maar ook minder vervoersarmoede kent, een betere luchtkwaliteit, en veiligere steden en wegen biedt, heeft België nog veel werk te verrichten.

Enerzijds moet het openbaar vervoer aantrekkelijker worden gemaakt.

Allereerst zijn substantiële structurele investeringen nodig, niet alleen in de infrastructuur en het materieel van de spoorwegmaatschappijen, maar ook in de regionale openbaarvervoermaatschappijen voor bus- en tramvervoer. Vooral in Vlaanderen, de noordelijke regio, verkeert het openbaar vervoer in erbarmelijke staat.

Als onderdeel van een aantrekkelijk openbaarvervoersysteem zouden de vier openbaarvervoermaatschappijen (de spoorwegmaatschappij NMBS/SNCB en de regionale bus-, tram- en metromaatschappijen De Lijn, MIVB-STIB en TEC) een geïntegreerd aanbod moeten creëren, met collectieve tarieven en geïntegreerde tickets.

Bovendien zal de komende decennia een grote politieke strijd nodig zijn om de totale liberalisering van het binnenlands personenvervoer per spoor te verhinderen. Deze strijd zou geleid moeten worden door vakbonden (aangezien een doorgedreven liberalisering de arbeidsvoorwaarden van het personeel zal ondermijnen in een context waarin het aantal voltijdsequivalenten al aanzienlijk is teruggelopen), spoorwegreizigers die niets te winnen hebben bij hogere ticketprijzen en (nog) slechtere service door liberalisering en privatisering, en milieubewegingen en activisten die vechten voor een groter aandeel duurzaam vervoer. Deze strijd moet ook gekoppeld worden aan de democratisering van de besluitvorming binnen de spoorwegmaatschappijen, bijvoorbeeld door de reeds bestaande Adviesraad van Treinreizigers een grotere rol te geven. Idealiter zou dit gekoppeld moeten worden aan een strijd voor goedkoper openbaar vervoer, of zelfs gratis openbaar vervoer in de toekomst, om het aantrekkelijker te maken en het publieke draagvlak voor de klimaattransitie te vergroten.

Anderzijds moet individueel autogebruik en wegvervoer in het algemeen worden ontmoedigd.

Een hervorming van het systeem van bedrijfswagens, om het minder aantrekkelijk te maken voor zowel bedrijven als werknemers, dringt zich al een hele tijd op. Het bezit en gebruik van zware auto’s en SUV’s zou beperkt moeten worden of op zijn minst financieel ontmoedigd. Nieuwe wegenbouwprojecten zoals het Oosterweelproject zouden kritisch moeten worden geëvalueerd. En hoewel sommige steden de moed hebben getoond om circulatieplannen te maken om doorgaand verkeer te verminderen of Lage-Emissiezones (LEZ) in te stellen, moet er meer worden gedaan om autogebruik in steden te ontmoedigen. Naast het gebruik van circulatie- of omleidingsplannen en (U)LEZ, blijven een ontradend parkeerbeleid en hogere parkeertarieven momenteel nog een onderbenut instrument.

3. Tot slot heeft België veel potentieel voor een toename in fietsverkeer. Het land is relatief vlak (vooral het noordelijke deel), en de afstanden zijn redelijk kort (vooral met de mogelijkheden van e-bikes). Hoewel België de thuisbasis is van wereldberoemde wielrenners zoals Wout Van Aert en Remco Evenepoel, is de fietsinfrastructuur nog niet zo wereldberoemd. Ondanks aanzienlijke verbeteringen in steden zoals Brussel en Gent, is er nog veel ruimte voor verdere ontwikkeling. Een toenemend aantal fietsers, gecombineerd met een toenemend gebruik van openbaar vervoer, zou de perfecte combinatie kunnen vormen voor een duurzamere transportsector.