Waarom zijn sommige maatschappelijke problemen zo hardnekkig? Waarom is het zo moeilijk om sociaaleconomische ongelijkheid te beteugelen, waarom staat de verzorgingsstaat onder grote druk, en waarom zijn de meeste overheden niet in staat om een effectief klimaatbeleid te voeren, om een paar voorbeelden te noemen? Er zijn natuurlijk veel mogelijke antwoorden op deze vraag, maar een factor is bijzonder fundamenteel: progressief beleid wordt tegengehouden door de rijken, zij die profiteren van de status quo. Met andere woorden, economische ongelijkheid produceert politieke ongelijkheid.
Hoewel veel lezers dit inzicht zullen beschouwen als evident, misschien zelfs nauwelijks het bespreken waard, leven veel politicologen nog steeds in een wereld waarin de mediane kiezer het middelpunt van het universum is. De aanname hierachter is dat elke kiezer ongeveer even veel politieke invloed kan uitoefenen – iedereen heeft immers één stem – waardoor het partijstelsel zich als geheel naar het politieke midden toe zal bewegen.
In bredere zin is het idee van gelijkheid fundamenteel voor de democratie. Voor veel politieke denkers is de kern van democratie dat ieders belangen even zwaar wegen, en velen hebben de hoop geuit – en sommigen de vrees – dat maatschappelijke ongelijkheden beperkt en begrensd blijven binnen een democratie. Kortom, politieke ongelijkheid schendt een fundamentele waarde van onze samenleving en gaat in tegen de conventionele wijsheid binnen de sociale wetenschap. Om deze redenen moet dit serieus worden onderzocht.
In de afgelopen jaren is dit onderzoek naar politieke ongelijkheid langzaam op gang gekomen, in de eerste plaats in de Verenigde Staten. In invloedrijke analyses hebben politicologen als Martin Gilens en Larry Bartels laten zien dat vertegenwoordiging in de Amerikaanse politiek bijzonder ongelijk is. Rijke Amerikanen oefenen aanzienlijke invloed op het beleid uit, terwijl de voorkeuren van de lage en ook de middeninkomens min of meer worden genegeerd. De VS is daarom terecht bestempeld als een plutocratie, een politiek stelsel waarin de rijken het voor het zeggen hebben.
Maar, zo zou een aanhanger van het mediane kiezer model kunnen reageren, misschien is dit patroon beperkt tot de VS. De VS is immers in veel opzichten een buitengewoon land, gezien de extreme inkomensongelijkheid, de miljarden dollars die daar aan verkiezingen worden uitgegeven, en het feit dat meer dan de helft van alle Congresleden zelf miljonair is. Andere gevestigde democratieën zullen hun zaken toch wel beter op orde hebben?
In mijn proefschrift, dat ik onlangs heb verdedigd aan de Universiteit van Amsterdam, ga ik in op deze vraag (zie ook deze artikelen). Voor een groot aantal gevestigde democratieën berekende ik hoeveel steun er was onder de bevolking voor een aantal prominente beleidsveranderingen (met behulp van bestaande enquêtes) en vervolgens ging ik na in hoeverre deze beleidsveranderingen daadwerkelijk zijn doorgevoerd in de daaropvolgende jaren. Op deze manier kan ik in kaart brengen van wie politici de voorkeuren in het beleid vertalen.
De hoofdbevinding van deze analyse is helder: politieke ongelijkheid is niet beperkt tot de Verenigde Staten maar doet zich veel breder voor in gevestigde democratieën. Op papier garanderen al deze landen politieke gelijkheid, aangezien alle volwassen burgers mogen stemmen, maar in de praktijk komt hier heel weinig van terecht. Ook West-Europese samenlevingen kunnen dus bestempeld worden als plutocratieën.
De onderstaande figuur bevat een voorbeeld van ongelijke vertegenwoordiging. Dit is gebaseerd op publieke voorkeuren met betrekking tot de uitbreiding of inkrimping van de verzorgingsstaat, gemeten in twintig landen tussen 1985 en 2006, en gekoppeld aan veranderingen in de generositeit van de verzorgingsstaat. Voor burgers met lage, midden- en hoge inkomens – gemeten als het 10e, 50e en 90e inkomenspercentiel in dat land/jaar, respectievelijk – is weergegeven wat het verband is tussen hun voorkeuren en beleid. Naarmate het inkomen toeneemt, neemt het effect van de publieke opinie ook toe, wat opgemaakt kan worden uit de steile positieve lijn voor het 90e percentiel. Als burgers met hoge inkomens hun steun uiten voor het uitbreiden van de verzorgingsstaat gebeurt die uitbreiding in de meeste gevallen ook, en als zij steun uiten voor inkrimping wordt de verzorgingsstaat in het algemeen minder ruimhartig. Voor middeninkomens en zeker voor lage inkomens is dit verband echter veel zwakker. Het lijkt nauwelijks of niet uit te maken hoe sterk zij voor of tegen de uitbreiding van de verzorgingsstaat zijn; dit heeft weinig effect op beleidshervormingen.
Figuur 1. Veranderingen in verzorgingsstaatbeleid als gevolg van voorkeuren onder lage, midden en hoge inkomens (stippellijnen geven het 95% betrouwbaarheidsinterval aan)
Het is mogelijk dat deze resultaten enkel gelden in een kleine groep landen en niet representatief zijn voor alle of de meeste gevestigde democratieën. Om dit uit te sluiten heb ik ingezoomd op de Nederlandse casus. Ik beschouw Nederland als een onwaarschijnlijke plek om politieke ongelijkheid te vinden, gezien de beperkte inkomensongelijkheid, de kleine rol van donaties in de Nederlandse politiek en het proportionele kiesstelsel. Zelfs hier is vertegenwoordiging echter bijzonder ongelijk. Dit blijkt uit een dataset met 291 mogelijke beleidsveranderingen uit enquêtes tussen 1979 en 2012, dit keer niet alleen over de verzorgingsstaat maar over allerlei beleidsterreinen. Ook hier heeft steun voor beleidsverandering onder rijke burgers een sterk effect op de kans dat een maatregel wordt doorgevoerd, terwijl dit effect veel zwakker is voor de overige inkomensgroepen.
De opvallendste bevinding komt naar voren als we alleen kijken naar beleidsveranderingen waarbij aanzienlijke meningsverschillen bestaan tussen midden- en hoge inkomens. Zoals Figuur 2 weergeeft worden de voorkeuren van hoge inkomens in dat geval alsnog duidelijk weerspiegeld in beleid; er is een positief verband tussen hun steun voor een maatregel en de kans dat deze maatregel wordt doorgevoerd. Dit geldt echter niet voor de middengroep. Het maakt nu niet meer uit wat zij vinden van een maatregel, hun voorkeuren hebben totaal geen invloed op het beleid. Hetzelfde contrast is zichtbaar in aanvullende analyses waar ik de hoge en lage inkomens vergelijk. Deze resultaten lijken opvallend veel op die van Martin Gilens, die dezelfde onderzoeksopzet toepaste in de Verenigde Staten.
Figuur 2. Ongelijke vertegenwoordiging in Nederland wanneer voorkeuren uiteenlopen (stippellijnen geven het 95% betrouwbaarheidsinterval aan)
Als we de publieke opinie uitsplitsen zien we dus dat de lage en middeninkomens geen politieke invloed hebben. Zij krijgen wel vaak wat ze willen van hun overheid, maar deze vertegenwoordiging komt toevallig tot stand in de gevallen waar zij hetzelfde willen als de hoge inkomens. Als arm en rijk het oneens zijn, wat geregeld gebeurt, luisteren beleidsmakers alleen naar de rijken.
Hierbij is het belangrijk om te benadrukken dat de huidige resultaten waarschijnlijk nog onderschatten hoeveel politieke ongelijkheid er bestaat. Hier zijn een aantal redenen voor. Ten eerste is het aannemelijk dat de meeste invloed niet zo zeer ligt bij het 90e inkomenspercentiel maar bij het 99e of 99.9e inkomenspercentiel. Zij zijn in ieder geval degenen die het meest hebben geprofiteerd van economische groei in de afgelopen decennia. Ten tweede vermoeden sommige auteurs dat inkomen een minder belangrijke bron van macht is dan vermogen. Met andere woorden, wat je hebt maakt wellicht meer uit dan wat je verdient. En ten derde weten we dat een belangrijke vorm van macht eruit bestaat om beleidskwesties van de publieke agenda af te houden, zodanig dat de gemiddelde burger er weinig kennis of voorkeuren over heeft. Dit soort beleidsveranderingen wordt zelden in enquêtes opgenomen en zit dus ook niet in mijn data. Er is nog veel onduidelijk over deze drie factoren, maar voor zover zij opgaan, is de politieke ongelijkheid nóg groter.
Wat kunnen we doen om politieke ongelijkheid te verminderen? Met andere woorden, hoe kunnen we ervoor zorgen dat het beleidsproces een democratisch kanaal wordt dat economische ongelijkheid beperkt, in plaats van een plutocratisch kanaal dat economische ongelijkheid voortzet en vergroot? Dit hangt sterk samen met de oorzaken van ongelijke vertegenwoordiging, aangezien een hervorming van, bijvoorbeeld, campagnefinanciering alleen zin heeft als campagnefinanciering een bron van politieke ongelijkheid is. De vraag van oorzaken en oplossingen is een complexe kwestie. Op basis van mijn analyse kan ik een aantal voorlopige antwoorden suggereren.
In de eerste plaats maakt het uit wie stemt. Niet geheel verrassend tonen de data dat stemmers op alle inkomensniveaus beter worden vertegenwoordigd dan niet-stemmers. Het aanmoedigen en vergemakkelijken van electorale participatie is dus een nuttig doel. Tegelijkertijd zal dit het probleem maar met mondjesmaat oplossen, omdat de data ook uitwijzen dat arme stemmers nog altijd slechter vertegenwoordigd worden dan rijke niet-stemmers.
Een tweede factor is de rol van maatschappelijke organisaties, en in het bijzonder die van vakbonden. Er is veel bewijs dat vakbonden de politieke stem van lage inkomensgroepen versterken. In dit opzicht is de neergang van de vakbeweging zorgwekkend, en het omkeren van deze neergang moet een belangrijke prioriteit zijn.
Ten slotte wil ik de rol van ideeën benadrukken. De huidige ideologische dominantie van het neoliberalisme, onder andere zichtbaar in de bezuinigingsdrang van politici tijdens de laatste economische crisis, heeft de politieke dominantie van de rijken in de hand gewerkt. Het is daarom zoals Margaret Weir eens schreef: “een belangrijke strijd tegen ongelijkheid moet worden gevoerd in de oorlog van ideeën”.
Dit is een gastbijdrage van Wouter Schakel, postdoctoraal onderzoeker aan het Instituut Politieke Wetenschap van de Universiteit Leiden. De bijdrage verscheen eerder bij Apache.